CAPITULO II

DEMOCRACIA, BREVE RESEÑA HISTÓRICA

E

sta palabra es de origen griego y significa literalmente "gobierno o dominio del pueblo". Claro que el pueblo mismo no puede gobernar: siempre se precisa una persona o un numero reducido de personas que dicten las leyes y las hagan cumplir. Lo que quiere decirse es que esa o esas personas no son los dueños sino los representantes y servidores del pueblo, respetan la libertad y la personalidad de todos y cada uno de los gobernados y procuran dar las mismas oportunidades de realizar su vocación y desarrollar sin trabas sus capacidades, mientras sean dentro de las leyes admitidas por todos. El principio fundamental es, pues, que la soberanía reside en el pueblo. La manera en que todo esto se traduce en el régimen político es el hecho de que el pueblo elige a sus gobernantes, en lugar de serle estos impuestos sin consultar su voluntad.

La cuestión esta en saber concretamente quienes son los que eligen. En la antigua Atenas, como en la Roma Republicana y en las democracias modernas, son los que tienen el titulo legitimo de Ciudadanos. Otras veces, eran los individuos aceptados por la comunidad como representativos: así se elegía el rey entre los antiguos Germanos, y los primeros califas en el Islam. Vemos, por estos dos últimos ejemplos, que las formas democráticas no son únicamente republicanas. Otro caso es el de la monarquía democrática, que tenemos en la España medieval: las ciudades tenían el privilegio de gobernarse a sí mismas por medio de sus municipios (cuyos miembros ellas elegían) y designaban procuradores que las representaban ante el Rey en las Cortes, especie de parlamentos en que estaban representados los tres estamentos o estados: el clero, la nobleza y el "común", o sea el pueblo de las ciudades. En el siglo XII, las Cortes alcanzaron su mayor apogeo y tenían inclusive derecho de elegir el rey si la línea de herencia quedaba interrumpida a la muerte del monarca. Al subir cada nuevo rey al trono, las Cortes tomaban un juramento, por el cual se comprometía a respetar las libertades y los fueros públicos. En estas cortes españolas se inspiraron los monarcas ingleses para dar lugar a su parlamento, que entre los siglos XIII y XIV tomo la forma que aun conserva casi íntegramente en la actualidad. Así, pues, en esas democracias medievales, existía como base reconocida un orden social jerarquizado, y dentro de esta desigualdad legal cada estamento sé regia democráticamente, por lo general en comunidades muy pequeñas; y los tres estamentos, con sus representantes reunidos en la Corte, colaboraban con el rey en el gobierno del Estado. El inconveniente del sistema era la exclusión del campesinado del gobierno nacional y sobre todo el abuso que los nobles y el clero podían hacer de sus privilegios; además de que la fuerza militar estaba en manos del rey y la nobleza. Con el ascenso de la burguesía, se fue aboliendo la distinción de los estamentos y sus respectivos privilegios y se introdujo la democracia liberal republicana, en que, políticamente, hay un solo estado: el de los ciudadanos, que abarca a todas las clases sociales constituida en el electorado. Salvo en pocos países, como Inglaterra o Grecia, desaparece el rey. La democracia liberal reposa, pues, sobre dos ideas básicas: igualdad de derechos y deberes, o sea eliminando los privilegios de grupo y ausentando toda censura o traba para la expresión de las ideas. Esto trajo dos problemas: al desaparecer las comunidades pequeñas para constituir la nación entera una sola comunidad electora, y al formarse los partidos políticos, los electores apenas conocen sino el nombre de los elegidos, y entonces votan mas a los partidos que a los hombres; de modo que, si bien el programa de un partido puede ser muy bueno, puede no serlo la persona elegida. Esta distancia entre el electorado y los gobernantes se agrava mas con las enormes poblaciones de los Estados modernos. El segundo problema es que la total libertad de expresión permite la propaganda deshonesta y condice fácilmente a la demagogia; por otra parte, un grupo hábilmente organizado puede aprovechar la libertad para convencer al electorado de que lo vote, a instaurar después un régimen antidemocrático: es uno de los caminos de las dictaduras, y además uno de los que adopta el comunismo. Los países en que se ha impuesto el comunismo sé autotitulan "democracias populares". Ya esto es un poco contradictorio, pues, según su teoría, el primer periodo del comunismo es la llamada "dictadura del proletariado", que, por definición, no puede ser democracia. Lo que tienen de democrático, en cuanto a la forma, es el procedimiento de elección, cuyo principio es muy inteligente, pues resolvería en parte uno de los problemas señalados antes: comunidades pequeñas eligen a un representante; los así elegidos eligen a su vez uno de ellos, y así sucesivamente; de este modo, las sucesivas elecciones se realizan entre un corto numero de individuos, que se conocen entre sí. Solo que los candidatos pertenecen al único partido aceptado por ley: el comunista. En ultima instancia, los que manejan el país son los dirigentes del partido, y lo que el pueblo elige son individuos a los que considera más capaces para ejecutar el programa de ese partido que manda absolutamente, coartando la libertad de expresión o de acción fuera de ese programa. Como vemos, no es esto lo que se entiende en verdad por democracia

1. ¿Vivimos hoy en Democracia?

Desde cierta perspectiva NO. Es decir, en América Latina, estamos en una etapa de transición hacia una verdadera democracia.

Esta no es una mera opinión hecha al azar, sino que se fundamenta en ciertos o determinados factores de nuestra vida socio – política - económica actual que nos insertan en un modelo no democrático.

Algunos de dichos factores son:

La economía. El problema económico actual, indudablemente acarrea grandes dificultades básicamente en el área social. Hoy a causa del capitalismo, la sociedad en América Latina se divide en dos clases sociales: La alta o rica, que esta conformada por un reducido grupo de personas que concentran la mayoría del capital y por ende aliada al poder político. La otra es la baja o pobre, que tiene muchas graduaciones diferentes, dentro de las cuales cabe destacar, la antigua clase media que ha sido vapuleada por el sistema hasta convertirse en los nuevos pobres de esta sociedad; el antiguo comerciante, empresario, empleado o campesino ha sufrido el impacto de los hipermercados, los grandes grupos económicos industriales y agropecuarios; como así también los empleados han perdido mucho de su poder adquisitivo, y les espera una situación peor con la flexibilización laboral. Dentro de esta misma clase merecen una mención especial los excluidos sociales, la clase que paso de pobre a clase marginal quienes se han convertido en indigentes y verdaderos minusvalidos sociales aquella clase que habitan en ranchos, fabelas debajo de los puentes ecc. y donde la desnutrición, por dar un ejemplo, es una realidad de todos los días. En este marco social es indudable que la igualdad y la libertad son utopías, ya que solo es libre aquel que posee dinero.

La salud, que debe ser igual para todos, hoy no es así. Depende del factor económico, ya que es abismal la diferencia entre la atención de un hospital publico a una clínica privada. La salud esta relacionada con la vida y por tal es fundamental y primordial ante cualquier otro problema. Es necesario garantizar el derecho a la vida de todo el pueblo. Es incomprensible que males como el cólera, el dengue, la tuberculosis y otras enfermedades endémicas que tienen cura, en América Latina son una realidad para gran parte de la población; obviamente la parte mas afectada por estas enfermedades curables son aquellos a la que el poderío económico ha excluido.

La justicia, que es un pilar para la democracia, en América Latina esta desbastada. Hoy nos encontramos ante un poder judicial absolutamente dependiente de los otros dos poderes, en donde la inherencia en asuntos que son de la exclusiva pertinencia del Poder Judicial se ven ampliamente afectados por los compromisos políticos de una parte así como del poder económico por la otra; a tal extremo de que los inversionistas tanto nacionales como extranjeros, no lo hacen por el temor a perder sus capitales por la inseguridad jurídica en que se vive en la Región; aunado a esto la superpoblación de las cárceles de los países del continente por falta de celeridad procesal en consecuencia una justicia justa.

La educación debe cumplir un rol fundamental; sin embargo, en algunos piases de América Latina, tienden a privatizarla, restringiendo de esta manera cada día más el derecho a ella que tiene la gran mayoría. Así la educación se dirigirá a un determinado sector social, el cual obviamente será portador del poder en el futuro. "Si el principio revelador de la pertenencia a las antiguas clases dominantes era la propiedad, la nueva clase dominante se define ante todo por los conocimientos, es decir por un nivel de educación"[5]. La educación publica y gratuita es un derecho que no puede ser vulnerado, ya que un pueblo ignorante es fácil de dominar; hoy por hoy el índice de analfabetismo ha llegado a cifras altamente preocupantes. No podemos dejar de referirnos a la dependencia que la educación sufre de organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Esto atenta contra la autodeterminación de los pueblos.

La seguridad, se encuentra en una crisis importante; los niveles de inseguridad que viven la mayoría de los Países en América Latina mantienen en zozobra al pueblo, llegándose en muchos de ellos a tomar justicia por cuenta propia con el linchamiento de los delincuentes, debido a que los órganos encargados del Orden Publico Interno no dan garantías de seguridad al pueblo, en donde muchas veces no se sabe que es peor sí el ladrón o la policía ya que estos últimos se ven involucrados en hechos ilícitos que atentan contra la célula fundamental de la Sociedad.

Devaluación de la clase política, la misma en su gran mayoría no representa a la sociedad. Esta mas ocupada en sus intereses personales que en darle al pueblo lo que le pertenece. Esto es lo que damos a llamar falta de representatividad. "La política se ha convertido en un espectáculo, pues los partidos ya no responden a las corrientes de opinión. Ideas, actividades, costumbres, se han transformado y abierto al cambio, en tanto que los representantes políticos permanecían inmóviles, volvían sus ojos hacia el pasado o dirigían las miradas hacia el poder y no hacia el pueblo"[6].

La libertad de expresión, El Derecho de informar durante la ultima década ha tenido grandes avances desde que se han erradicado las dictaduras o regímenes autoritarios en el contexto del Continente Americano, debido a la libertad de prensa que los distintos gobiernos democráticos han conferido a los medios masivos de comunicación, en tal sentido es conveniente apuntar que no obstante en la teoría existe libertad de prensa en la practica en muchos casos no sucede así ya que parte de la información es filtrada por entes u organismos que los mismos gobiernos han creado de tal manera de no dejar conocer a la opinión publica de ciertos aspectos del que hacer político, económico o social que pudieran afectar los intereses del Gobierno de turno. Esto nos lleva a preguntarnos hasta donde llega dicha libertad.

Los factores anteriormente mencionados, son solo referentes, ya que la realidad es mucho más compleja y todos están interrelacionados. Dichos factores que presentamos de forma separada, en la realidad no se presentan así. Son todos causa y efecto de todos. Pero debemos aceptar que el factor que más influye o determina a los otros es el económico, pues imperativa es la elevación del nivel de vida de millones y millones de latinoamericanos. ¿De que sirven la democracia y la libertad si se esta hambriento y se es ignorante?

2. ¿Formar una política alternativa?

Para desarrollar este trabajo, debemos elaborar pautas que consideramos alternativas al sistema.

Hoy nos encontramos en una situación histórica limite, ¿por qué?, Históricamente con la Revolución Francesa cambia la conformación política de todo occidente, los ideales de libertad, igualdad y fraternidad son los pilares de esa revolución. Luego de la misma el planeta se divide en dos grandes corrientes políticas llamadas izquierda y derecha, o mejor dicho socialismo o comunismo y la occidental liberal capitalista. En el comunismo se toma la igualdad como el valor primordial por lo que la libertad es dejada de lado y se llega a sacrificar numerosas vidas en nombre de la equidad social. En el neoliberalismo se toma como axioma a la libertad, lo que deja de lado a la igualdad, llegando a la exclusión social que causa también numerosas muertes.

Entonces vemos que los dos sistemas predominantes hasta hoy no son los ideales, ya que ambos tienen serias frustraciones. Desde nuestra perspectiva el marco histórico da una situación en la que se ve esto y se espera la llegada de una alternativa.

En el contexto latinoamericano, donde rige la derecha, no se vive en democracia. Los partidos dominantes no ofrecen una real, concreta y madura alternativa al sistema que vivimos hoy.

En América Latina otro dato que nos sitúa en una situación limite, es el caos social que se vive Así como el malestar generalizado de la gente y la desconfianza en la clase dirigente.

Lo arriba expuesto, podría llegar a parecer desesperanzador o que fomentara la inactividad, ya que hay muchas cosas que están mal. Lo que se debe hacer es aprender de la historia y como dijimos antes intentar guiar o contribuir para llevar a esta sociedad a vivir mejor de lo que lo hace actualmente. Se debe reafirmar que la democracia es un proceso sin término. Cada avance da lugar a nuevos problemas, a nuevas restricciones y posibilidades. En cada fase, la cultura política tiene fundamental importancia, como su raíz y alimento, como su base y columna vertebral, favorable al proceso y al sistema democráticos. La cultura política les permite a aquellos autogenerarse y autoreproducirse, extenderse y defenderse. La cultura política de la democracia supone y requiere actores sociales, prácticas políticas, soluciones institucionales de naturaleza democrática; la tolerancia de las diferencias y las divergencias; supone la aceptación de la legitimidad de los conflictos y la necesidad de procedimientos legales para dirimirlos; obligar a buscar instrumentos y mecanismos de diálogo, negociación y concertación.

Por ello visualizamos algunas pautas:

Cambio de conciencia: Es fundamental para lograr el cambio. Cuando hablamos de cambio de conciencia nos referimos ante todo a educar a las grandes masas populares. Tomando a Freire, podemos decir que la educación es la única arma que tenemos para luchar, es lo único que nos dará una verdadera libertad. La educación no es neutra, responde a situaciones históricas determinadas y a condiciones económicas dominantes[7]. El Sistema educativo que se plantea en el presente trabajo de investigación, no debe ser una mera reproducción de las bases del sistema; apuntamos a una educación en la que se invite a reconocer y descubrir críticamente la realidad. Esta educación no se refiere solo a la formal, sino a una educación en todo los ámbitos de la vida, ya que la educación no es un ámbito de la vida, sino que la vida es educación y por tal la educación es política. No solo la educación escolar, sino la educación de la vida, guiada principalmente por su entorno social, y de ser posible, con el ejemplo de los gobernantes. La educación que hoy se ha implantado tiene como futuro mediato la eficientización de los alumnos con el fin de programarlos mecánicamente para cumplir funciones económicas principalmente; esta es lo que Freire dio a llamar Domesticación. La educación debe ser un medio para que la persona reciba una formación adecuada que le permita la libre ejecución de sus derechos, de sus ideas, y debe ser fundamentalmente un proceso en el cual el educando es un sujeto activo que tiene mucho para enseñar; esto difiere de nuestra realidad, donde se considera al educando como un mero receptor vacío y pasivo, al cual hay que "rellenar" de "conocimientos". No debe ser una educación cercenadora como la que hoy tenemos, que necesita del ayuno de decenas de docentes representando simbólicamente la decadencia de nuestra escuela publica.

Se necesita de una educación que fomente la consolidación de las posturas, que reparta libremente una gama de conceptos que luego permitirán la formación de una posición critica acerca de diversas temáticas lindantes con la realidad, no es necesaria una educación que participe con conceptualizaciones parcializadas que representen el interés de determinados sectores. Es hora de que nos demos cuenta que la gente no se vende ni se compra, mejor es que formemos personas inteligentes, críticos, idealistas pero también realistas, personas de las cuales estemos seguros de que contaran con la suficiente gama de conocimientos que permitan la correcta guía de la comunidad. Pero estos deseos realizables deben estar acompañados con el esfuerzo de personas interesadas en tener abierta su cabeza al ingreso de actitudes y aptitudes, a los conocimientos liberadores.

Paz: Se debe partir de la base que el valor de la vida de cada ser humano es imprescindible, es obvio que no se propone un cambio por medio de una revolución armada, sino mas bien una verdadera revolución pacifica. Distinta es nuestra posición de aquellos que sostienen que para que se produzca un cambio histórico es necesaria la toma del poder por medio de la lucha armada. Desde mi perspectiva todo ser humano vale, sea cual fuere su postura ideológica. El hecho del uso de la Fuerza como único medio para la solución de los problemas que afectan a nuestros pueblos supone la imposición de cierto ideal a un marco de gente determinado, y no creemos que sea lo correcto. Lo apropiado es llegar a producir el cambio a través del dialogo y consenso de las diferentes posturas.

Transformación de la economía: Los sistemas tanto Capitalista como Socialista ambos toman como base la acumulación de capital, a cualquier costo, no importa sacrificar hombres o naturaleza. Se diferencian en la forma de distribución de ese capital. En América Latina esa distribución es extremadamente desigual, como ya nos referimos en otro punto de este trabajo.

Para nosotros es necesario que la economía este al servicio de hombre, que el hombre no tenga como fin solamente la acumulación de capital Por otro lado, en América Latina, es inconcebible la desnutrición, la falta de alimentación, por falta de verdaderos programas que enrumben a las economías hacia la verdadera productividad, que es la que al final le dará el mayor índice de felicidad a la población. No se puede creer que mientras algunos posean millones de dólares, otros no tenga un techo donde vivir. La economía debe apuntar a lo social, en tal sentido es oportuno preguntarse ¿a donde han ido todos los dineros de las arcas de los Países del Continente? Es obvio que al pueblo no. Es por ello que los gobiernos democráticos deben apuntar hacia la humanización y diversificación de la economía.

Memoria: Es para nosotros indispensable aprender de la historia, para no volver a cometer los mismos errores. Es decir estudiar la historia de un pueblo nos facilitara el camino para el cambio. Es indudable que este factor nos ayuda a sostener el punto dos, ya que si vemos en la historia el sinnúmero de atrocidades cometidas por las guerras, optaremos por el camino de la paz. Esto no significa vivir en el recuerdo, ni intentar volver a épocas pasadas, sino más bien aprender de lo que ya se ha vivido en diferentes momentos históricos. Estudiar la historia que mucho nos puede enseñar.

Fomentar la independencia de poderes: La Generalidad de las Constituciones de los países de América Latina establece la división de los poderes (ejecutivo, legislativo y Judicial). En la practica vemos que principalmente el Poder Judicial es la comidilla de los demás poderes. Es un sector del poder sometido al poder. Jueces que responden al gobierno, jueces de los cuales se duda su idoneidad, impunidad a flor de piel... ¿Es esta la base de justicia que nos hará confiables ante los ojos de nuestra posteridad e incluso nuestros ojos? No, debemos luchar por el cumplimiento de las funciones especificas de cada poder, debemos tener la seguridad de que contamos con tribunales imparciales en igualdad de condiciones para todos los ciudadanos, sin la importancia dada por el poderío económico, ocupación social o influencias gubernamentales. En cuanto al Poder Legislativo es necesario el valor de los legisladores para sancionar las leyes de acuerdo a un criterio independiente y no responder a las necesidades partidistas, sino a las necesidades del pueblo, que al fin al cabo es el único soberano, y por ende de cada país. Entre otras cosas, es inadmisible en América Latina, la presión que por lo general se recibe del Poder Ejecutivo, eso es lo que hace "entubar" las leyes o por el contrario sancionarlas sin mas debate que el mero tramite establecido para sancionar las leyes en los distintos países las cuales están lejos de mejorar la calidad de vida de los administrados.

También nos parece útil destacar que por interposición de los intereses partidarios se produce una negociación de poderes y debates, de leyes e intercambio de mandatos que no hacen mas que condimentar la inoperancia con la que se maneja el sistema legislativo de América Latina en general. Por ultimo, hablando del poder Ejecutivo, es necesario hacer comprender a los gobernantes de las distintas naciones de la América Latina que es necesario erradicar definitivamente con las presiones y el autoritarismo que ejercen algunos, y entender que si estamos en un gobierno "democrático" no son útiles los decretos repartidos a diestra y siniestra, porque de este modo ¿Qué funciones cumplen la cámara de Senadores y de Diputados?. Procuremos entender que cada poder ha sido dotado de una función especifica, que cada uno debe ser independiente respecto del otro, porque de este modo aseguramos un presente y un futuro dichoso para la región antes que por el contrario que continuar con los serios problemas que se viven desde el punto de vista económico, social y político que pueden amenazar la estabilidad de los gobiernos de la ya tan golpeada América Latina.

Luchar contra la corrupción: En los últimos años, y aun más recientemente, la corrupción ha sido el común denominador de los cargos políticos en América Latina. La clase política se burla de la incapacidad de la gente originada en la irresponsabilidad del adoctrinamiento de la sociedad, en el sentido de entender las situaciones mas alejadas como propias, y convirtiéndolos en una sociedad de cómplices, sin detenerse por un instante a pensar que en definitiva, en un momento determinado perjudican al país. Es por ello que es un compromiso social denunciar a aquellas personas e instituciones, principalmente las que tienen asignadas funciones publicas en nombre del pueblo, con el fin de lograr una conciencia respectiva y precursora de una sociedad equilibrada. Esta situación, la de la denuncia, no implica caer en un canibalismo desmedido, pero sostiene la teoría de que la corrección de unos pocos implica el bien de muchos.

Es en definitiva, la conformación de un criterio plurilateral en busca del bien social.

Derecho a la libertad de expresión: Esto es un concepto fundamental, el que permite la denuncia de las situaciones que corrompen el desarrollo armonioso de la vida democrática. También permite y, a la vez fomenta, la publicación de las ideas, que son puntales para el desarrollo. Hay que convenir que las ideas son el factor fundamental de un pueblo que debe querer pensar, que debe tener dignidad para rechazar los aspectos de ignorancia que pretenden implantarle, que debe tener la capacidad de critica madura. Debe superar y no temer a la clase de terrorismo mediatico que hoy esta presente en la mayoría de nuestros países; hay que superarlo con hidalguía y valor, a fin de que las palabras no se las lleve el viento y los actos maliciosos queden plasmados. Es, por ultimo, lo que nos permite ser libres, porque un hombre sin palabras es esclavo de sus intenciones.

Utilizar el voto como termómetro de la democracia: A pesar de que, como ya dijimos, la democracia no es solo emitir un voto en las elecciones, sino que implica participación; creemos que si el pueblo cuenta con buena formación el voto debe ser el arma para castigar al gobierno deshonroso y un premio al gobierno justo. La emisión del voto pensado es la manera de justificar las buenas actitudes y acciones de los gobernantes, y justamente por ello debe ser meditado y ejecutado a conciencia. Se debe procurar cambiar la actitud que predomina frente a las elecciones, ya que votar no es una obligación, sino un derecho con el cual el Ciudadano cuenta para la conformación del cuerpo representante.

CAPITULO III

CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD

esultaría acertado señalar que hasta la segunda mitad del decenio de los '80, la palabra "gobernabilidad" no se escuchaba con frecuencia entre los distintos grupos que trabajan para el desarrollo de los países de América Latina. Sin embargo, hoy en día resulta difícil leer una publicación sobre temas del desarrollo publicada por Naciones Unidas, por organismos de ayuda multilaterales y bilaterales, instituciones académicas u organizaciones privadas de voluntariado, e incluso en las agendas de las Cumbres Presidenciales, en que no se recurra con frecuencia a su uso.

En el mundo anglosajón, "governance" es una palabra que ha sido utilizada habitualmente a lo largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad dentro de una determinada esfera. A menudo se ha empleado como sinónimo de la gestión eficaz de un amplio espectro de organizaciones y actividades, desde la empresa moderna ("gobernabilidad corporativa") o la universidad ("la gobernabilidad de Vassar College") hasta las profundidades marinas. Aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que no se observa un sistema político formal, no deja de implicar la existencia de un proceso político: "gobernabilidad" significa crear consenso, u obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses, sean estos políticos, sociales, económicos, o militares.

La amplia aplicabilidad del término, su referencia a problemas básicos de orden político (incluyendo la eficacia y la legitimidad), y su carencia de toda relación necesaria con el Estado han hecho de él en el último decenio un instrumento útil para un número creciente de participantes en el debate sobre el desarrollo. Así, por ejemplo, aquellos que están convencidos de que el rol del Estado en los asuntos económicos y sociales se ha vuelto demasiado amplio y debería ser reducido, han podido desplazar parte de la discusión sobre los asuntos públicos del ámbito de "gobierno" al terreno mucho más amplio de "gobernabilidad". La novedad relativa del término "buena gobernabilidad" en círculos internacionales también ha facilitado los intentos de reformar los programas y burocracias del Estado en muchos países apelando a un modelo aparentemente más técnico y menos político que el evocado por los llamamientos a "la reforma del Estado".

Al mismo tiempo, muchas personas que quizá no tengan demasiado interés en reducir el espectro de actividades de los gobiernos nacionales han visto en el concepto de "gobernabilidad" un instrumento útil para abordar problemas que requieren una acción en común en ámbitos donde el Estado no desempeña o no puede desempeñar un papel de liderazgo. Estos ámbitos se encuentran en diferentes niveles de la sociedad, desde lo más local a lo supranacional. Los problemas de "gobernabilidad" constituyen un aspecto relevante en el fortalecimiento de las culturas cívicas, la promoción de la acción voluntaria y, por tanto, en la mejora de las bases sociales para la democracia. También es cada vez más importante en el análisis de cómo la comunidad internacional puede crear las instituciones necesarias para promover el orden y la justicia en el contexto de la globalización.

En otras palabras, al igual que muchos otros conceptos clave en el actual debate sobre el desarrollo, el de "gobernabilidad" están siendo usado por sectores de orientaciones ideológicas muy diferentes, para diversos fines, a menudo contradictorios. Las instituciones financieras internacionales también han adoptado tan ampliamente este concepto. A éstas suele atribuirse la atención renovada que, durante los años '80, se proyectó sobre el concepto de "gobernabilidad" y el apoyo a su interpretación del término con un volumen de financiación considerable.

1. Interés común y Gobernabilidad

Hemos señalado la ponderación del interés Común como una de las características de la acción de gobierno, y afirmamos que era un elemento de justificación, quizás ideológico. Pero “si por una parte el elemento el interés Común es aceptado como principio que ha de inspirar la actuación del gobierno, por otra no es demasiado fácil de concretar”.[8] Habrá casos sencillos, en los que podrá encontrarse un consenso casi unánime: quizá las medidas de protección civil frente a catástrofes naturales podrían servir de ejemplo. En este caso, el interés Común es el interés de todos y así percibido por todos. Otras veces, sin embargo, no hay consenso sobre lo que hay que hacer para servir al interés Común aunque exista una conciencia muy extendida de que el interés Común está en juego; este podría ser el caso de los problemas de defensa militar. Finalmente, la situación concreta a la que deba responder una acción de gobierno, puede no involucrar directamente el interés Común, pero si indirectamente, a consecuencia del tipo de respuesta que del gobierno a una demanda motivada por el interés de un grupo social. Respuesta que, por otra parte, puede incitar a otros interese sectoriales y provocar nuevas demandas.

Si excluimos una situación limite, como la que correspondería al ejemplo de la catástrofe, parece claro que no siempre es posible demostrar la coherencia de una acción de gobierno con el interés Común, desde el momento que se tienen diversas concepciones de él. Por el contrario, a menudo será posible determinar cuál es el interés Común por el embrollo de interese parciales enfrentados. Entonces puede tomar fuerza una perspectiva axiológica, “que de definir el interés Común con relación al interés de todos o de la mayoría de los ciudadanos”[9], pasa a formularlo en términos cualitativos, en referencia a “principios morales y credenciales universalmente reconocidos, cuando estos existen”.[10] Lo grave es que, en condiciones de modernidad avanzada, ese referente último no está siempre claro ni mucho menos.

Así pues, la acción de gobierno puede plantearse con relación a valores. El pensamiento político medieval europeo, impregnado de influencia religiosa, concentró muchos esfuerzos en proponer referentes éticos en la conducción de los asuntos públicos. En este sentido, “la idea del ‘bien común’ como objetivo de la ley y su asociación con el ‘bien individual’ es quizás la formulación más conocida”.[11] Pero el movimiento de la Ilustración supuso la voluntad de emancipar de los determinantes religiosos externos la libertad individual; los parámetros éticos de la acción de gobierno debían ser accesibles a la razón humana. Así, el ‘bien común’ no se definía en relación a la doctrina cristiana, sino respecto a lo que cada autor consideraba pertinente. Además, planteado el problema de los límites del poder, se examina también su justificación en nombre del bien común. Ya no es evidente que el bien común pueda imponerse siempre al bien individual, o que esté siempre asociado a él. Para Montesquieu, por ejemplo, “si el bien particular debe ceder ante el bien público cuando está en juego la libertad del Ciudadano, el bien público puede imponerse al particular cuando se trata de la propiedad”.[12]

Cuando más tarde el liberalismo consagre la economía de mercado, al homo economicus le será mucho más familiar la constatación de que el interés preside muchas motivaciones de las conductas individuales. El bien es una categoría ética que se sitúa en un plano menos inmediato al individuo que el interés. Bentham, a mediados del siglo XIX, discutió la noción de interés común y, de paso, la propia noción de comunidad: “The community is a fictious body, composed of the individual person who are considered as constituting as it where its members. The interest of the community then is, what? -The sum of interest of the several members who compose it”[13].

Y no encaja demasiado bien con esta concepción liberal individualista el que los poderes públicos, y no cada Ciudadano, se ocupen de un interés común distinto del interés de los ciudadanos. A pesar de todo, junto a esta concepción que entiende el interés colectivo como un mero agregado de intereses individuales, el liberalismo contribuye a engendrar un movimiento político que atenúa el individualismo: el nacionalismo se fundamenta en la titularidad del poder político supremo atribuida a la nación, y en la consideración del interés nacional como interés superior al interés individual. Sintomáticamente, la defensa de la nación es la que justifica la economía de guerra, drástica limitación de la economía de mercado.

No hay, en realidad, ninguna situación histórica sin un poder público que actúe en función de algunos intereses Comunes; “por lo menos el de asegurar un mínimo estatus vivendi entre los intereses parciales”[14] desigualmente servidos.

Pero también hay que constatar la dificultad actual de concretar en cada coyuntura el interés Común. En primer lugar, hay que mencionar factores internos, entre los cuales el más importante es probablemente la multiplicación de intereses parciales que se manifiestan y a los que los poderes públicos deben responder. En una sociedad democrática en las que las demandas sectoriales pueden expresarse libremente, los poderes públicos han de considerarlas, de modo que su actuación no puede moverse sólo por propia iniciativa. Por el contrario, son los poderes públicos quienes por su propio carácter deben orientar su actuación en función del interés Común.

Hay dos momentos en los que una democracia representativa (en la que participan los ciudadanos como electores, y no como miembros de un sector determinado) puede formularse el interés Común, por lo menos determinando prioridades: las elecciones, en las que cada fuerza política presenta un programa de gobierno, y la legislación. Las elecciones son previas a la formación de gobierno, pero quienquiera que resulte de ellas deberá sentirse obligado a tomar como referencia sus propios programas electorales. Esto, como es sabido, no obsta para que una vez en el gobierno, los que estén en él cambien de orientación alegando que ‘las circunstancias han cambiado’. En cualquier caso, y en los Estados de derecho, “la legislación es el momento en que a través de estos procedimientos públicos se fija la pauta de actuación de los poderes de Estado”[15]. Por eso los grupos de presión con interés permanente procuran situarse cerca de los legisladores a fin de influirles, especialmente donde la escasísima disciplina del grupo parlamentario puede hacer más receptivo al legislador individual. El caso de los Estado Unidos es el ejemplo más habitual, pero la presión sobre el legislador puede operar de forma indirecta, por ejemplo, entre sindicato y partido[16].

Hay que tener presente, además, que ni los legisladores ni los gobernantes en Común pueden optar por cualquier respuesta a cualquier demanda que se les formule. Su legitimidad política deriva del acatamiento de normas, y por encima de toda la constitución. Sus formas de actuación están limitadas, pero también, en muchos casos, les son impuestos determinados valores constitucionales[17].

Así, no pueden responder a demandas que sean contradictorias con la constitución: con los valores, derechos y procedimientos recogidos en ella. Y en algunos países como España o los Estados Unidos, un tribunal puede determinar si se ha producido o no una transgresión de la norma suprema[18].

En segundo lugar, junto a factores internos hay otros externos que también dificultan la formulación del interés Común. Hay que recordar que la autoridad de los gobernantes de cada Estado hace ya tiempo que ha dejado de ser plenamente soberana. Las decisiones de los gobernantes son sólo relativamente independientes, como es fácil de ver con dos ejemplos. En materia económica, el proceso de integración europea, y en defensa de la participación en organizaciones militares supranacionales, no sólo limitan la autonomía de decisión, sino que, en Europa, sitúan la definición del interés Común fuera del ámbito estatal que es el propio de los gobernantes.

Se examina siempre los problemas de la gobernabilidad teniendo en cuenta dos dimensiones. La legitimidad y la eficacia. La legitimidad de los gobernantes proviene del carácter representativo de las instituciones públicas desde las cuales ejercen el poder. En las elecciones que renuevan periódicamente la representación popular, participan candidatos con programas planteados en función del interés Común de la sociedad.

Pero desde el momento en que alcanzan la condición de gobernantes, su actuación se ve determinada por las demandas que presentan grupos que defienden intereses sectoriales. Y a los gobernantes se les valora por la eficacia con que responden a las peticiones de los grupos portadores de intereses parciales. Estos grupos tienen una clara conciencia de su propio interés, y pueden medir el grado con que es satisfecho. En cambio, no sucede así con el interés Común, que con frecuencia responde más a un principio ideológico susceptible de interpretaciones diversas, que a la percepción subjetiva de una conveniencia concreta.

Demostrar que la prosperidad de un país depende hoy de la prosperidad mundial, o que la gobernación de una región o estado depende también de la mundial es demostrar que hoy, el interés Común no reconoce fronteras. Y, por lo tanto, que la noción de interés Común (de interés general) debe ser ampliada, hasta abarcar a la humanidad completa. Se tarta de una tarea que, a pesar de su vasto alcance, no es abstracta. Es una tarea práctica de gobierno tal y como se halla hoy la situación de nuestro universo social, en el que tareas y problemas, escollos y soluciones han sufrido un proceso de mundialización.

CAPITULO IV

PARTICIPACIÓN Y GOBERNABILIDAD

a participación política tiene su manifestación más clara y repetida en las elecciones. “A través del voto, todos los ciudadanos jurídicamente capaces pueden participar en la designación directa o indirecta de los gobernantes, mediante el ejercicio de un derecho que parece obvio en una democracia contemporánea”[19]. Pero no lo encontramos en sus raíces liberales. Hasta la eliminación de las discriminaciones económicas que conlleva el sufragio censitario, la participación era considerada más una función política reservada a las minorías (cultas y con propiedades o dinero), que un derecho de todos. El liberalismo de la primera mitad del siglo pasado, que Benjamin Constant podría representar muy bien, consideraba la libertad de participar en los asuntos públicos como una característica del mundo de las ciudades-estado de la Antigüedad. Prefería claramente la libertad entendida como autonomía individual, libre de inherencias a fin de vivir su vida sin miedo al poder político[20]. Es la libertad como derecho a que los entes públicos dejen en paz.

La indiferencia respecto a la participación en los asuntos públicos se corresponde con el sueño liberal de una sociedad sin trabas para los individuos. Pero este sueño incluye un presupuesto que no se da en las sociedades occidentales contemporáneas: la economía de mercado ‘perfecta’. El sufragio universal abrió la participación política a los sectores marginados del primer liberalismo. Para poder incidir en las decisiones públicas y mejorar las condiciones de vida de los asalariados, se formaron partidos políticos de orientación socialista o socialdemócrata. Su intención era rentabilizar a favor de los trabajadores la participación que permitía el sufragio universal[21]. El resultado de su impulso es el Estado asistencial que, con su intervencionismo, conlleva ciertas correcciones en el funcionamiento del mercado. Actualmente, la participación en las instituciones políticas adquiere una nueva trascendencia, dado el fenómeno de la expansión estatal.

Esta expansión ha permitido también aumentar las áreas donde es posible la participación de los ciudadanos y “ha provocado la multiplicación de los canales de participación”[22] para que puedan circular las demandas de los individuos y los grupos. Las instituciones tradicionales como el Parlamento y las organizaciones centenarias como los partidos, ya no son las únicas que canalizan las demandas de la sociedad, a pesar de que aún determinan considerablemente la respuesta que obtienen. Se ha llegado, quizás exageradamente, a expresar la sospecha de que “la representación política no es ya ‘representativa”[23].

Tal vez sea más prudente afirmar que no todas las demandas encuentran los canales de participación para influir en la respuesta que esperan los grupos que las formulan.

Hay que recordar que la participación (institucionalizada o no) tiene como objetivo influir en una decisión[24] y, en principio, parece que hay muchos centros de decisión fuera del alcance de los ciudadanos. Las empresas transnacionales son el ejemplo más conocido. Pero por lo que se refiere a las decisiones que toman los gobiernos, la relativa falta de influencia de los ciudadanos en la actual democracia representativa se ve compensada por la fuerza de ciertos movimientos sociales, como los ecologistas y feministas, y la de las organizaciones corporativas a que ya se ha aludido, y que constituyen de hecho importantes instrumentos de participación como, por ejemplo, los medios de comunicación social (mass media). En cualquier caso, en la medida en que provocan conflictos y ‘desordenan’ el ámbito político tradicional, parece bastante claro que crean turbulencias políticas importantes que han transformado la situación política contemporánea e incrementado el grado ‘aceptable’ de desobediencia cívica para muchos gobiernos.

La tesis de la crisis de la gobernabilidad remite directamente al grado de participación en las democracias contemporáneas. Refiriéndose a los estados Unidos, Huntington presenta el ciclo siguiente:

a) el incremento de la participación política lleva hacia una mayor polarización en la sociedad;

b) el aumento de la polarización produce desconfianza en las instituciones y la sensación entre los individuos de una creciente ineficacia política;

c) esta sensación conduce a su vez a una baja en la participación[25].

Hay que decir que no parece haberse dado ninguna relación proporcional entre participación y polarización. Los grupos terroristas, los movimientos pacifistas, feministas y ecologistas han protagonizado una ‘participación’ crítica[26] respecto las instituciones que no siempre canalizan adecuadamente sus demandas. Además, articulados flexiblemente[27] en torno de un único tema, sus demandas han contribuido a la ‘sobrecarga’ del sistema político.

La eficacia de la acción de gobierno, durante el último medio siglo, se ve afectada por las presiones sociales que obligan a formular objetivos insólitos (el equilibrio del medio natural) y a emplear instrumentos discutibles para la tradición liberal como la discriminación positiva (affirmative action), destinados a hacer igual la igualdad de oportunidades. Así, a la expansión del ámbito del gobierno generada por los mandatos constitucionales o por la decisión de los partidos parlamentarios, hay que añadir la que resulta de las demandas de estos movimientos. En este sentido, quizá sí podría establecerse una relación inversamente proporcional entre participación y gobernabilidad. Dentro y fuera de las instituciones aumenta la participación de grupos, proliferan las demandas contradictorias y los gobernantes tienen que dar respuesta a problemas imprevistos. Además, la respuesta gubernamental establece un precedente: se tenderá a exigir la misma receptividad al mismo tipo de demandas de forma permanente. Difícilmente la eficacia de la acción de gobierno puede mantenerse constante si los objetivos que desea o que debe asumir se multiplican indefinidamente.

Sin embargo, también podría decirse que cada demanda dirigida a los gobernantes comporta un reconocimiento de la función que cumplen, aunque sea critica respecto a sus orientaciones o ponga en dificultades su capacidad de actuar eficazmente. En otras palabras, el incremento de la participación, en ciertos casos, ofrece a las instituciones gubernamentales la oportunidad (quizás no deseada) de ensanchar la propia legitimidad. Dentro de la democracia gozan de la legitimidad necesaria proveniente de su carácter representativo y de su actuación respetuosa con el imperio de la ley. Con algunos sectores, que lleven la participación critica hasta el extremo de cuestiones de principio (como los grupos nacionalistas independentistas, que no reconocen la legitimidad originaria de la representatividad política) el enfrentamiento es inevitable.

Pero los grupos que participan para obtener decisiones concretas, y no para cambiar el centro del cual emanan, no se pone en juego lo que podríamos llamar el mínimo constitucional de legitimidad, sino el grado de satisfacción que cada sector o grupo considera suficiente en función de la respuesta que reciben sus demandas.

La pretensión de restringir la participación a fin de facilitar la gobernabilidad limitando las demandas[28] parece ocultar el fantasma del despotismo ilustrado, por no evocar otros más próximos y desagradables.

En cualquier caso, resulta una tentación demasiado fácil, pero incompatible con una sociedad democrática regida por gobernantes representativos y lo suficientemente libre para que sus miembros expresen sus pretensiones legítimas y consigan una mínima respuesta por parte de los gobernantes.

CAPITULO V

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

a se ha dicho que la legitimidad de los gobiernos democráticos es patente en las instituciones representativas. La estructura de las que hoy conocemos sigue el patrón organizativo del constitucionalismo liberal inspirado por Montesquieu, el principio de la ‘separación de poderes’[29]. Con esto se quería conseguir un mecanismo de contrapesos adaptado a los criterios de lo que debía ser la acción de gobierno: la mínima intervención posible en la vida de sociedad. Hay que recordar, sin embargo, que no es este el liberalismo al que se asocia la idea actual de democracia[30]. El sufragio universal es lo que hace posible la democracia y permite el paso del gobierno por consentimiento a una forma indirecta de autogobierno como la democracia representativa. Con esta fórmula política el parlamento legislador adquiere una gran importancia: de él depende la producción normativa a la que los poderes públicos han de someterse, comenzando por el poder ejecutivo.

La denominación de ‘ejecutivo’ parece indicar una carencia originaria de iniciativa del órgano así designado, procedente de un tiempo en que gobernar era entendido como realización (ejecución) de los mandatos de la voluntad general que se expresaban por boca de los legisladores. Obviamente, la realidad es muy distinta desde hace tiempo. “La potestad legislativa ya no es monopolio del Parlamento, sino que el constitucionalismo moderno[31] reconoce también, con limitaciones explícitas, la facultad de dictar normas al gobierno, sea como propia o delegada por el Parlamento. Más aún, la producción legislativa parlamentaria es con mucha frecuencia el resultado de iniciativas gubernamentales, salvo en el caso notorio de los Estados Unidos, a causa de la rigidez constitucional de su separación de poderes.

En cualquier caso, puede afirmarse que la legitimidad del sistema democrático ha encontrado en el sufragio universal y en la representatividad del poder legislativo dos componentes indispensables. Por el ‘imperio de la ley’, el Estado de derecho mantiene bien delimitadas las atribuciones de sus gobernantes, para el bien de la libertad de los ciudadanos. Sin embargo, el problema no surge normalmente por lo que las normas prohiben hacer a los gobernantes, sino en el hecho de que estos han de basarse en normas para llevar a cabo su tarea. Así, paralelamente al fenómeno de sobrecarga de demandas que se apuntaba como posible factor de la crisis de gobernabilidad, se ha podido hablar de una sobreproducción normativa propia de todo Estado asistencial, y que los gobiernos conservadores de los años ochenta han querido corregir mediante la llamada ‘desregularización’[32].

Pero independientemente del signo político de los gobernantes, la estructura organizativa de la democracia contemporánea se caracteriza por un peso determinante de los elementos normativos. Estos obligan a calibrar la acción de gobierno no sólo con relación a la “eficacia técnica”[33], entendida como consecución de los objetivos, sino por un impulso normativo previo (y a veces ad hoc) a cada actuación material del gobierno. El gobierno no puede desbordar el marco de legalidad, pero a veces entiende esto último como la necesidad de que todas y cada una de las decisiones, individualmente consideradas, debe ir precedidas por alguna norma precisa[34].

Si con esta práctica quizás aumenta la seguridad jurídica de los ciudadanos, lo cierto es que se paga un precio nada despreciable por lo que respecta a la eficacia del funcionamiento de la máquina gubernamental, a causa de la hipertrofia normativa que ello provoca y la lenta toma de decisiones consiguientes. El viejo principio jurídico legem patere quam fecisti, destinado a presidir el régimen jurídico del gobierno como manifestación de principio de legalidad, describe también ciertas consecuencias negativas que la sobreproducción normativa tiene sobre los propios legisladores y sobre los gobernantes.

Esto puede explicar la pesadez y lentitud que con tanta frecuencia se reprochan la acción de gobierno y que se intenta corregir reconociendo la autorregulación generada por los acuerdos entre determinados grupos sociales: ya hemos visto cómo los convenios colectivos entre empresarios y trabajadores son un ejemplo característico de la difusión material del poder normativo en las sociedades contemporáneas[35]. Algunos ven esta situación como la vía de salida de la crisis de Estado asistencial[36], pero ello plantea más de una dificultad. Quizás la esencial sea la de los efectos a terceros: las normas generadas por los acuerdos entre corporaciones pueden afectar negativamente a ciudadanos que no están vinculados a ellas, que no han podido participar ni directa ni indirectamente en su elaboración y que, a menudo, no pueden beneficiarse de la garantía que supone el control jurisdiccional de las normas públicas.

Se trata, pues, de un importante efecto perverso del corporatismo. No se debe olvidar que la democracia representativa lo es de toda la sociedad con la participación formal de los electores individuales, y no de las diversas organizaciones de intereses. De todas formas, la inercia parece ir en sentido contrario, al del abandono de las potestades normativas públicas. Es más, en algunas ocasiones los gobiernos llegan a elevar a categoría oficial algunos acuerdos entre ‘interlocutores sociales’. Otras veces, la necesidad de producir normas lleva a entendimientos informales (y de constitucionalidad más que indiscutible).

Todo esto nos induce a pensar que la estructura institucional de la democracia representativa, muy bien dotada en teoría de controles y garantías frente a posibles excesos de los gobernantes, presenta aspectos que no acaban de encajar con las necesidades o las prácticas de la acción de gobierno. En particular, el indispensable sometimiento a las leyes es una condición que no resulta suficiente por sí misma para asegurar la consecución de los objetivos de la acción, aunque sea la premisa bajo la que es controlada por los tribunales. La producción normativa no equivale a la formulación de las políticas públicas adecuadas a la consecución de los objetivos gubernamentales. Por esto hay que buscar, más allá de la legislación[37], en el proceso de ejecución material de la acción de gobierno, criterios que permitan al público su evaluación a fin de juzgar tanto su eficacia como su legitimidad.

CAPITULO VI

LAS CONTRADICCIONES DE LA "BUENA GOBERNABILIDAD": ALGUNOS EJEMPLOS DE AMÉRICA LATINA

os referimos en este trabajo a la perspectiva de América Latina para ilustrar algunos de los problemas que surgen cuando se ejecutan los elementos de un programa de "buena gobernabilidad" a nivel nacional, en parte como respuesta a las presiones internacionales, aunque en estas regiones el contexto económico global es inestable y el panorama institucional internacional sigue sin responder a las necesidades de la mayoría de la población. En estas circunstancias, a menudo existe el riesgo de que las reformas institucionales fracasen, cuando debilitan o desmantelan viejas estructuras sin contribuir de manera eficaz a la construcción de una alternativa más democrática, eficiente y estable.

En la mayoría de los países de América Latina, la demanda creciente de reestructuración política y administrativa (manifestada tanto por fuerzas internas como externas) se ha manifestado en un momento en que han bajado espectacularmente los niveles de vida de la mayoría de la población. A lo largo del último decenio o más, las crisis económicas recurrentes, los programas de austeridad y la deuda nacional no resuelta han agravado las condiciones de pobreza en amplios sectores sociales. Por lo tanto, no sorprende que la visión de "buena gobernabilidad", que orienta a muchas personas en la sociedad civil en América Latina, incorpore demandas no sólo de participación política más eficaz, sino también de reactivación de las economías locales y la protección de sectores desfavorecidos. Sin embargo, esto suele oponerse a las exigencias inmediatas de la estabilidad económica, tal como la definen los inversores privados, las instituciones de crédito y los donantes.

A raíz de su incapacidad para lidiar eficazmente con estas contradicciones, la comunidad internacional financiera y de donantes se ha centrado en el objetivo más limitado de fomentar las reformas en el sector público. A lo largo del último decenio, las burocracias de América Latina han conocido procesos de desestructuración y reestructuración que serían inconcebibles en el contexto de los países modernos de la OCDE. Los ministerios de educación, salud y economía, los organismos de regulación y las empresas de servicios públicos han sufrido, uno tras otro, las sucesivas rondas de reorganización. Se han constatado ciertos éxitos pero, en muchos casos, el proceso de reforma simplemente ha debilitado la eficacia y la moral. Una disminución acusada de los salarios en el sector público no hace sino sumarse al sentimiento generalizado de incertidumbre y a las especulaciones entre los empleados u otros ciudadanos que dependen de los servicios de estas instituciones. Todo esto dificulta aún más para los gobiernos, al menos provisionalmente, cumplir con las tareas normales de administración pública, para ganarse así el respeto de sus ciudadanos.

La tendencia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente hacia las organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Estado, también influye en la capacidad de gobernar en algunos países de América Latina. Por ejemplo, en algunos lugares de esta región se entrega la financiación externa directamente a las organizaciones no gubernamentales locales, lo cual otorga a los grupos de la "sociedad civil" nacional una mayor capacidad para proporcionar servicios de salud que los organismos del gobierno nacional. Esto podría generar una participación popular en la atención de los servicios, e incluso mejorar la calidad de programas ya existentes. Sin embargo, aumentaría la dependencia de fuentes exteriores de financiación que a menudo no son sostenibles y se debilitaría a las instituciones del sector público.

Entretanto, la sociedad latinoamericana se encuentra atrapada en un proceso de "cambio institucional" que va mucho más allá del nivel de las "reformas institucionales" formales que se suele asociar con el discurso de la "buena gobernabilidad". La larga crisis económica se ha visto acompañada de tendencias sociales inquietantes: una tasa de desempleo alta y persistente, una clase media diezmada, una polarización social creciente, una mayor incidencia de los menores de edad en el trabajo, una disminución de la asistencia escolar en ciertos sectores, y un aumento brutal de los secuestros y crímenes violentos.

Los poderosos narcosindicatos aumentan su control sobre la vida económica y política. La corrupción campea por sus fueros. Esto no es un buen augurio para el futuro.

Es evidente que la "buena gobernabilidad" se vería beneficiada por un cambio en la ortodoxia económica dominante y por una solución de la crisis de la deuda que sigue dificultando la recuperación económica en la mayoría de los países de América Latina. En otras palabras, parecería que la creación de sistemas más eficaces de autoridad y regulación en la economía global, y nuevos estímulos para el crecimiento económico en las regiones deprimidas serían condiciones necesarias que cumplir para la continuidad de la democracia en la región.

CAPITULO VII

REPENSAR LA SOCIEDAD CIVIL

n la tercera ola de democratización global en curso, ningún fenómeno ha capturado más vivamente la imaginación de los académicos, observadores y activistas democráticos como el de la "sociedad civil". ¿Qué podría ser más conmovedor que las historias de aguerridas bandas de estudiantes, escritores, artistas, sacerdotes, maestros, obreros y madres desafiando la duplicidad, la corrupción y la dominación brutal de los Estados autoritarios?

Sin embargo, el derrocamiento de regímenes autoritarios a través de oposiciones democráticas movilizadas masiva y popularmente mediante el “pacifico poder de la gente”, no ha sido la norma. La mayoría de las transiciones democráticas han sido prolongadas y negociadas (si no largamente controladas desde arriba por los autoritarios en escena). Con todo, aún en tales transiciones negociadas y controladas, los estímulos para la democratización y en particular la presión para concluir el proceso ha provenido por lo general de la "resurrección de la sociedad civil", la reestructuración del espacio público y la movilización de toda clase de grupos independientes y movimientos populares. [38]

Si el renovado interés en la sociedad civil puede trazar su origen teórico en Alexis de Tocqueville, parece emocional y espiritualmente en deuda con Jean-Jacques Rousseau por su romantización del "pueblo" como una fuerza para el bien común, lista para hacer valer la voluntad democrática contra una pequeña y malvada autocracia. Tales imágenes de movilización popular son difundidas por el pensamiento contemporáneo en relación con el cambio democrático en Asia, América Latina, Europa del Este y África, la amplia movilización de la sociedad civil ha sido y seguirá siendo una fuente crucial de presión para el cambio democrático.

Los ciudadanos impulsaron su desafío a la autocracia no solo como individuos sino también como miembros de movimientos estudiantiles, iglesias, asociaciones profesionales, grupos de mujeres, sindicatos, organizaciones de derechos humanos, grupos productores, la prensa, asociaciones civiles, etcétera.

En la actualidad es claro que se debe estudiar la sociedad civil para comprender el cambio democrático alrededor del mundo. Sin embargo, dicho estudio provee a menudo una visión unidimensional peligrosamente engañosa. Entender el papel de la sociedad civil en la construcción y mantenimiento de la democracia requiere una conceptualización más compleja y una teoría más estructurada. La simplista antinomia entre Estado y sociedad civil, encerrada en una lucha de suma cero, no lo hará. Necesitamos especificar con mayor precisión qué es y qué no es la sociedad civil, e identificar sus muchas variaciones en forma y carácter. Necesitamos comprender no solo las diversas maneras en que puede servir a la democracia, sino también las tensiones y contradicciones que genera y puede alcanzar. Necesitamos pensar sobre las características de la sociedad civil que más pueden servir para desarrollar y consolidar la democracia.

Asimismo, necesitamos formar un cuadro más realista de los límites de las contribuciones potenciales de la sociedad civil a la democracia y, por consiguiente, del relativo énfasis que los demócratas deberían poner en la construcción de la sociedad civil, entre los muchos desafíos de la consolidación democrática.

1. ¿Qué es y qué no la Sociedad Civil?

El Concepto de sociedad civil que se concibe en el presente trabajo de investigación se define como el espacio de la vida social organizada que es voluntariamente autogenerada, (altamente) independiente, autónoma del Estado y limitada por un orden legal o juego de reglas compartidas. Es distinta de "la sociedad" en general, por cuanto involucra a ciudadanos actuando colectivamente en una esfera pública para expresar sus intereses, pasiones e ideas, intercambiar información, alcanzar objetivos comunes, realizar demandas al Estado y aceptar responsabilidades oficiales del Estado. La sociedad civil es una entidad intermediaria entre la esfera privada y el Estado. Así, excluye la vida familiar e individual, la actividad interior de grupo (recreación, entretenimiento o espiritualidad), las empresas lucrativas de firmas de negocios particulares y los esfuerzos políticos para controlar el Estado. Los actores en la sociedad civil necesitan la protección de un orden legal institucionalizado para preservar su autonomía y libertad de acción. De esta manera, la sociedad civil no solo restringe el poder del Estado sino que legitima la autoridad estatal cuando ésta se basa en las reglas de la ley. Cuando el propio Estado es ilegal y desprecia la autonomía individual y de grupo, la sociedad civil puede sobrevivir (al menos potencialmente o en forma disminuida) si sus elementos constitutivos operan de acuerdo con algún conjunto de reglas compartidas (las cuales, por ejemplo, evitan la violencia y respetan el pluralismo). Esta es la condición irreductible de su dimensión "civil".[39]

La sociedad civil comprende un amplio conjunto de organizaciones, formales e informales. Estas incluyen grupos que son: a) económicos (asociaciones y redes productivas y comerciales); b) culturales (asociaciones e instituciones religiosas, étnicas, comunales y de otros tipos que defienden derechos colectivos, valores, creencias y símbolos); c) informativos y educativos (dedicados a la producción y divulgación - con o sin fines de lucro- de conocimiento público, ideas, noticias e información); d) de interés (diseñadas para promover o defender el funcionamiento común o los intereses materiales de sus miembros, ya sean trabajadores, veteranos, pensionados, profesionales, etcétera); e) de desarrollo (organizaciones que combinan recursos individuales para mejorar la infraestructura, instituciones y calidad de vida de la comunidad); f) con una orientación específica (movimientos para la protección del medio ambiente, derechos de la mujer, reformas agrarias o de protección al consumidor); y g) cívicos (que buscan de manera no partidista mejorar el sistema político y hacerlo más democrático mediante el monitoreo de los derechos humanos, la educación del voto y la movilización, estudios de opinión, esfuerzos contra la corrupción, etcétera).

Asimismo, la sociedad civil comprende "el mercado ideológico" y el flujo de información e ideas. Esto incluye no solo a los medios de comunicación independientes sino también a las instituciones que pertenecen al amplio campo de la cultura autónoma y la actividad intelectual - universidades, "tanques del pensamiento", casas editoriales, teatros, compañías de cine y redes artísticas.

Por todo ello, debería ser claro que la sociedad civil no es una simple categoría residual, sinónimo de "sociedad" o de algo que no es el Estado o el sistema político formal. Más allá de ser voluntarias, autogeneradas, autónomas y autorreguladas, las organizaciones de la sociedad civil son distintas de otros grupos sociales en varios aspectos. Primero, como se subrayó antes, la sociedad civil tiene que ver con fines públicos antes que privados. Segundo, la sociedad civil se relaciona con el Estado de alguna manera pero no tiene como objetivo obtener el poder formal o la dirección en el Estado. Por el contrario, las organizaciones de la sociedad civil buscan del Estado concesiones, beneficios, cambios en las políticas, asistencia, compensaciones o compromiso. Las organizaciones cívicas y los movimientos sociales que tratan de cambiar la naturaleza del Estado pueden calificarse como parte de la sociedad civil, si sus esfuerzos tienen como finalidad el bien público y no un deseo de alcanzar el poder estatal para el grupo per se. Así, los movimientos pacíficos para la transición democrática emergen casi siempre de la sociedad civil.

Una tercera característica es que la sociedad civil implica pluralismo y diversidad. En la medida en que una organización - como las de tipo religiosas fundamentalistas, étnicas chauvinistas, revolucionarias o un movimiento milenario- busca monopolizar un espacio funcional o político en la sociedad, sosteniendo que representa la única vía legítima, contradice la naturaleza pluralista y orientada al mercado de la sociedad civil. En relación con esto hay una cuarta distinción: imparcialidad, que significa que ningún grupo en la sociedad civil busca representar al conjunto de los intereses de una persona o de una comunidad. Por el contrario, diferentes grupos representan diferentes intereses.

La sociedad civil es distinta y autónoma no sólo del Estado y de la sociedad en su conjunto sino también de una cuarta arena de acción social, la sociedad política (entendida esencialmente como el sistema de partidos). Organizaciones y redes en la sociedad civil pueden formar alianzas con los partidos, pero si son atrapados por éstos, o hegemónicos dentro de ellos, cambian de este modo su actividad primaria hacia la sociedad política y pierden buena parte de su habilidad para desempeñar ciertas funciones de mediación y de construcción democrática. Paso a examinar ahora más detalladamente estas funciones.

2. Funciones democráticas de la sociedad civil

La primera y más importante función democrática de la sociedad civil es proveer "las bases para la limitación del poder estatal, así como del control del Estado por la sociedad, y finalmente de las instituciones políticas democráticas como los medios más efectivos para ejercer ese control."[40] Esta función tiene dos dimensiones: monitorear y restringir el ejercicio del poder de los Estados democráticos y democratizar los Estados autoritarios. Movilizar a la sociedad civil es una de las mejores vías para exponer los abusos y disminuir la legitimidad de los regímenes no democráticos. Esta función, desempeñada dramáticamente en muchas transiciones democráticas durante las dos décadas pasadas, ha catapultado a la sociedad civil que está a la vanguardia del pensamiento sobre la democracia. Sin embargo, este pensamiento revive la idea de sociedad civil del siglo XVIII como opuesta al Estado y, como demostraré, tiene sus peligros si se lleva muy lejos.[41]

La sociedad civil es también un instrumento vital para limitar el poder de los gobiernos democráticos, vigilar sus potenciales abusos y violaciones a la ley y someterlos al escrutinio público. Más aún, una sociedad civil pujante es probablemente más esencial para consolidar y mantener la democracia que para iniciarla. Pocos desarrollos son más destructivos para la legitimidad de las nuevas democracias que la creciente y penetrante corrupción política, particularmente durante períodos de plena reestructuración económica cuando muchos grupos e individuos son llamados a realizar grandes sacrificios. Las nuevas democracias después de largos períodos de arbitrariedad y reglas estáticas, carecen de los medios legales y burocráticos para contener la corrupción. Sin una prensa libre, robusta e inquisitiva y sin grupos civiles para presionar por la reforma institucional, es probable que florezca la corrupción.

Segunda, una vida asociativa rica suple el papel de los partidos políticos en la estimulación de la participación política, incrementando la eficacia política y adiestrando a los ciudadanos democráticos y promoviendo una percepción de las obligaciones así como de los derechos de la ciudadanía democrática. Para muchos americanos (cerca de la mitad de quienes votaron en las elecciones presidenciales), esto parece ahora tan sólo una típica homilía. Hace un siglo y medio, sin embargo, la participación voluntaria de los ciudadanos en toda clase de asociaciones fuera del Estado impresionó a Tocqueville como un pilar de la cultura democrática y de la vitalidad económica en el joven Estados Unidos: las "asociaciones voluntarias pueden, por lo tanto, ser consideradas como grandes escuelas libres, donde todos los miembros de la comunidad van a aprender la teoría general de la asociación".[42]

Tercera. La sociedad civil también puede ser una arena crucial para el desarrollo de otros atributos democráticos, tales como la tolerancia, la moderación, la voluntad de compromiso y el respeto a las posiciones opuestas. Estos valores y normas se hacen más estables cuando emergen de la experiencia y cuando la participación organizativa en la sociedad civil provee una práctica importante en la defensa y la contestación políticas. Asimismo, muchas organizaciones cívicas (como la Conciencia, una red de organizaciones de mujeres que comenzó en Argentina y se ha extendido a otros 14 países latinoamericanos) están trabajando directamente en las escuelas y entre grupos de ciudadanos adultos para desarrollar estos elementos de cultura democrática a través de programas interactivos que demuestran las dinámicas para alcanzar el consenso en un grupo, la posibilidad del debate respetuoso entre puntos de vista en competencia y los medios por los cuales la gente puede cooperar para resolver los problemas de sus propias comunidades.[43]

Una cuarta forma en que la sociedad civil puede servir a la democracia es creando otros canales distintos a los partidos políticos, para la articulación, agregación y representación de intereses. Esta función es particularmente importante para proporcionar a los grupos tradicionalmente excluidos -tales como mujeres y minorías raciales o étnicas- acceso al poder que les ha sido negado en los "escalones superiores institucionales" de la política formal. Incluso donde (como en Sudamérica) las mujeres han jugado, mediante varios movimientos y organizaciones, papeles prominentes en la movilización contra el régimen autoritario, las políticas democráticas y el gobierno después de la transición se han revertido por lo general a los anteriores patrones excluyentes.

En Europa del Este existen muchos signos de deterioro en el estatus político y social de las mujeres después de la transición. Solamente con una presión sostenida y organizada desde abajo, en la sociedad civil, puede avanzar la igualdad política y social, y puede profundizarse así la calidad, responsabilidad y legitimidad de la democracia.[44]

La sociedad civil provee una fundación especialmente fuerte para la democracia y la gobernabilidad cuando genera oportunidades para la participación e influye en todos los niveles del gobierno, incluyendo el nivel local. Históricamente marginado, el nivel local es el más capaz para afectar la política pública y desarrollar un sentido de eficacia así como de destreza política. La democratización del gobierno local va de esta manera de la mano con el desarrollo de la sociedad civil, como una condición importante para la profundización de la democracia y la "transición del clientelismo a la ciudadanía" en América Latina, así como en el mundo en desarrollo y en el poscomunista.[45]

Quinta, una sociedad civil ricamente pluralista, en particular en una economía relativamente desarrollada, tenderá a generar un amplio rango de intereses que pueden separar, y mitigar así, las principales polaridades del conflicto político. Conforme las nuevas organizaciones de base y movimientos sociales emergen, diseñan juntos nuevas formas constitutivas que cruzan a lo largo de líneas de conflicto regionales, religiosas, étnicas o partidistas. En las dictaduras comunistas derrocadas (y en otras) y en la movilización por la democracia, estas nuevas formaciones pueden generar un moderno tipo de ciudadanía que trascienda las divisiones históricas y contenga el resurgimiento de incipientes impulsos nacionalistas. En la medida en que los individuos tienen múltiples intereses y pertenecen a una amplia variedad de organizaciones para perseguir y desarrollar estos intereses, tenderán a asociarse con diferentes tipos de gente que tiene intereses y opiniones políticas divergentes. Esta actitud tenderá a suavizar la militancia de sus propias posiciones, genera una perspectiva política más amplia y sofisticada y, por consiguiente, estimula la tolerancia a las diferencias y una mayor disposición al compromiso.

Una sexta función de una sociedad civil democrática es reclutar y entrenar a nuevos líderes políticos. En algunos casos, este es un propósito deliberado de las organizaciones cívicas. La Fundación Evelio B. Javier en Filipinas, por ejemplo, ofrece programas de entrenamiento a las bases no partidistas para ser electos candidatos y oficiales en el ámbito local y estatal, enfatizando no sólo las aptitudes técnicas y administrativas sino también las pautas normativas de responsabilidad y transparencia públicas.[46] Más aún, el reclutamiento y entrenamiento son simplemente un resultado a largo plazo del funcionamiento exitoso de las organizaciones de la sociedad civil en la medida en que sus líderes y activistas ganan la destreza y la autoconfianza que los califica para servir en el gobierno y en los partidos políticos. Aprenden como organizar y motivar a la gente, a debatir temas, a conseguir fondos, hacer presupuestos, publicitar programas, administrar grupos, conseguir apoyos, negociar acuerdos y construir coaliciones. Al mismo tiempo, trabajan a nombre de sus representados, o de lo que ellos consideran es de interés público, y su articulación de alternativas de políticas claras y competentes puede hacerles ganar un extenso grupo de seguidores políticos. Por lo tanto, grupos de interés, movimientos sociales y esfuerzos comunitarios de varios tipos pueden entrenar, fortalecer y confiar en que el público advierte un mayor (y más representativo) conjunto de potenciales nuevos líderes políticos que puede ser reclutados por otra parte por los partidos políticos. Dada la tradicional dominación de los hombres en los círculos del poder, la sociedad civil es una base particularmente importante para el entrenamiento y reclutamiento de mujeres (y miembros de otros grupos marginados) en posiciones del poder político formal. Ahí donde el reclutamiento de nuevos líderes políticos dentro de los partidos políticos establecidos se ha reducido o estancado, esta función de la sociedad civil puede jugar un papel crucial para revitalizar la democracia y renovar su legitimidad.

Séptima, muchas organizaciones cívicas tienen propósitos explícitos de construir la democracia que van más allá del entrenamiento del liderazgo. Los esfuerzos no partidistas de monitoreo electoral han sido críticos para desterrar el fraude, aumentar la confianza del votante, afirmar la legitimidad del resultado o para, en algunos casos (Panamá en 1989), demostrar una victoria de la oposición a pesar del fraude gubernamental. Esta función es particularmente crucial en elecciones fundantes como aquellas que iniciaron la democracia en Chile y Nicaragua. Institutos y "tanques del pensamiento" democráticos están trabajando en varios países para reformar el sistema electoral, democratizar los partidos políticos, descentralizar y abrir el gobierno, fortalecer la legislación e incrementar la responsabilidad del gobierno. Y aún después de la transición, organizaciones de derechos humanos continúan jugando un papel vital en la búsqueda de reforma legales y judiciales, en la mejora de las condiciones carcelarias y en el logro de un mayor respeto institucional a las libertades individuales y los derechos de las minorías.

Octava, una vigorosa sociedad civil difunde una información considerable, ayudando así a los ciudadanos en el logro y defensa colectivos de sus intereses y valores. Mientras que los grupos de la sociedad civil pueden prevalecer algunas veces temporalmente a fuerza de actos simples (huelgas y demostraciones), generalmente no pueden ser efectivos para responder a las políticas del gobierno o para defender sus intereses a menos que estén bien informados. Esto es aún más cierto en debates sobre políticas militares y de seguridad nacional, donde civiles en países en desarrollo han adolecido por lo general del más elemental conocimiento. Una prensa libre es solo un vehículo para proporcionar al público un buen número de noticias y perspectivas alternas. Las organizaciones independientes pueden también dar a los ciudadanos información importante sobre las actividades del gobierno que no depende de lo que el gobierno dice que está haciendo. Esta es una técnica vital de las organizaciones de derechos humanos: al contradecir la historia oficial hacen más difícil de cubrir la represión y los abusos del poder.

La difusión de nueva información e ideas es esencial para lograr la reforma económica en una democracia, y esta es una novena función que la sociedad puede jugar. Mientras que las políticas económicas de estabilización deben ser implementadas por lo general de manera rápida, forzada y unilateral por los ejecutivos electos en situaciones de crisis, las reformas económicas más estructurales - privatización, liberalización industrial y financiera- parecen ser más sustentables y de largo plazo (o en muchos países poscomunistas, solo factibles) cuando se persiguen mediante los procesos democráticos.

Una reforma económica exitosa requiere el apoyo de coaliciones políticas en la sociedad y la legislación. Tales coaliciones no son espontáneas; deben ser creadas. Aquí el problema no es tanto la escala, la autonomía y los recursos de la sociedad civil sino su distribución a través de intereses. Intereses viejos y establecidos que se resisten a perder por la reforma tienden a organizarse en formaciones tales como sindicatos y redes de sectores estatales, que incluyen a las autoridades de las empresas estatales o a los propietarios de industrias favorecidas para controlar a los jefes de los partidos. Estos son precisamente los intereses que se niegan a desaparecer por las reformas económicas que cierran las industrias ineficientes, reducen la intervención estatal y abren la economía a una mayor competencia nacional e internacional. Los intereses más nuevos y difusos que pretenden ganar con la reforma - por ejemplo, agricultores, pequeños empresarios y consumidores- tienden a estar débilmente organizados y escasamente informados acerca de como las nuevas políticas terminarán por afectarlos. En América Latina, nuevos actores en la sociedad civil - tales como "tanques del pensamiento sobre políticas económicas, cámaras de comercio, escritores, periodistas, comentaristas y productores de televisión- han comenzado a traspasar las barreras de la información y la organización, movilizando apoyos para (y neutralizando las resistencias a) las reformas políticas.

Finalmente, hay una décima función de la sociedad civil -a la cual ya me he referido- que se deriva del éxito de la novena. La "libertad de asociación", reflexionaba Tocqueville, puede, "después de haber agitado a la sociedad por algún tiempo,... fortalecer al final al Estado."[47] Al incrementar la responsabilidad, la capacidad de respuesta, la inclusividad, la efectividad y, por consiguiente, la legitimidad del sistema político, una sociedad civil vigorosa proporciona a los ciudadanos respeto para el Estado y un compromiso positivo con él. Al final, esto aumenta la habilidad del Estado para gobernar y para obtener obediencia voluntaria de sus ciudadanos y de hecho la Gobernabilidad democrática. Asimismo, una vida asociativa rica puede hacer más que las simples demandas al Estado; puede también multiplicar las capacidades de los grupos para mejorar su propio bienestar, independientemente del Estado. Esfuerzos de desarrollo efectivos pueden contribuir de esta manera a aligerar la carga de expectativas puestas en el Estado y a disminuir así los intereses de los políticos, especialmente en el ámbito nacional.

3. Características de una sociedad civil democrática

No todas las sociedades civiles y las organizaciones de la sociedad civil tienen el mismo potencial para desempeñar las funciones para la construcción y mantenimiento de la democracia mencionadas arriba. Su habilidad para hacerlo depende de varias características de su estructura interna y carácter.

Una de estas características tiene que ver con los objetivos y métodos de los grupos en la sociedad civil. Las oportunidades para desarrollar democracias estables aumentan significativamente si la sociedad civil no contiene grupos de interés maximalistas y no comprometidos o grupos con fines y métodos antidemocráticos. En la medida en que un grupo busca conquistar el Estado o a otros competidores, o rechaza las reglas de la ley y la autoridad del Estado democrático, no es en absoluto un componente de la sociedad civil, pero sí puede hacer mucho daño a las aspiraciones democráticas. Grupos de interés poderosos empujan a los partidos hacia promesas políticas populistas y extremas, polarizando el sistema de partidos, y posibilitan en mayor medida la represión estatal que puede tener un carácter amplio e indiscriminado, debilitando o radicalizando los elementos más democráticos de la sociedad civil.

Una segunda característica importante de la sociedad civil es su nivel de institucionalización organizacional. Al igual que los partidos políticos, los grupos de interés institucionalizados contribuyen a la estabilidad, predictibilidad y gobernabilidad de un régimen democrático. Ahí donde los intereses están organizados de una manera estructurada y estable, se facilitan las negociaciones y el crecimiento de redes cooperativas. Las fuerzas sociales no enfrentan el continuo costo de establecer nuevas estructuras. Y si la organización espera continuar operando en la sociedad durante un período ininterrumpido, sus líderes tendrán mayor razón para comprometerse y responsabilizarse con los grupos que la constituyen, y pueden lograr así un mayor alcance de los intereses de grupo y de sus objetivos de políticas, más que buscando maximizar los beneficios inmediatos de una manera irresponsable.

Tercera, el propio carácter internamente democrático de la sociedad civil afecta el grado en el cual puede socializar a los participantes en formas de conducta democráticas -o antidemocráticas. Si los grupos y organizaciones que forman la sociedad civil funcionan como "grandes escuelas libres" para la democracia, deben funcionar democráticamente en sus procesos internos de decisión-elaboración de políticas y de selección de liderazgo. Constitucionalismo, representación, transparencia, responsabilidad y rotación de líderes electos dentro de asociaciones autónomas incrementarán en gran medida la habilidad de esas asociaciones para inculcar tales valores democráticos y prácticas en sus miembros.

Cuarta, entre más pluralista se vuelve la sociedad civil sin fragmentarse, más benéfica será la gobernabilidad democrática. Algún grado de pluralismo es necesario por definición para la sociedad civil. El pluralismo ayuda a los grupos en la sociedad civil a sobrevivir y los impulsa a aprender a cooperar y negociar entre sí. El pluralismo dentro de un sector dado, como los derechos humanos o laborales, tiene varios efectos benéficos adicionales. Uno de ellos es que hace a ese sector menos vulnerable (pensando en el posible costo de debilitamiento en su poder de negociación); la pérdida o represión de una organización no significa el fin de toda representación organizada. La competencia puede también contribuir a asegurar la responsabilidad y representatividad, proporcionando a los miembros la posibilidad de cambiarse a otras organizaciones si la suya no cumple con estos requisitos.

Finalmente, la sociedad civil sirve mejor a la gobernabilidad y por ende a la democracia cuando es compacta, proporcionando oportunidades individuales para participar en diversas asociaciones y redes informales en múltiples niveles de la sociedad. Entre más asociaciones existan en la sociedad civil, es más probable que éstas desarrollen agendas especializadas y propósitos que no buscan acaparar las vidas de sus miembros en todo su marco organizativo. Muchas membresías tienden también a reflejar y reforzar patrones de fracturas ya superados.

4. Algunas previsiones importantes a considerar

A la lista anterior de funciones democráticas de la sociedad civil debemos añadir algunas previsiones importantes. Para comenzar, las asociaciones y los medios de comunicación pueden desempeñar sus papeles de constructores y mantenedores de la democracia solo si tienen cuando menos alguna autonomía del Estado en su financiamiento, operaciones y situación legal. Más específicamente, existen formas marcadamente diferentes de organizar la representación de intereses en una democracia.

Los sistemas pluralistas abarcan "asociaciones de interés múltiples, voluntarias, competitivas, no jerárquicamente ordenadas y autodeterminadas... las cuales no están especialmente autorizadas, reconocidas, subsidiadas, creadas o controladas por el Estado". Los sistemas corporativos, en contraste, tienen "asociaciones de interés singulares, no competitivas, jerárquicamente ordenadas y divididas sectorialmente, que ejercen el monopolio de la representación y aceptan (de jure o de facto) limitaciones gubernamentales impuestas en el tipo de líderes que eligen y en los fines y la intensidad de las demandas que rutinariamente elevan al Estado."[48] Algunos países del norte de Europa han operado un sistema corporativo de representación de intereses al tiempo que funcionan exitosamente como democracias (a veces incluso mejor, económica y políticamente, que sus contrapartes pluralistas). Pese a que los acuerdos corporativos están erosionados en muchas democracias establecidas, existen importantes diferencias en el grado en que los grupos de interés son competitivos, pluralistas, compartimentalizados, jerárquicamente ordenados, etcétera.

Mientras que los pactos de estilo corporativo o contratos entre el Estado y asociaciones de interés de elite pueden contribuir a una dirección macroeconomica estable, los acuerdos corporativos ponen una seria amenaza a la democracia en regímenes en transición o de nueva creación. El riesgo aparece mayor en países con una historia de Estado corporativista autoritario -tales como México, Egipto e Indonesia-, donde el Estado ha creado, organizado, autorizado, fundado, subordinado y controlado a los grupos de "interés" (y también a la mayoría de los medios de comunicación que oficialmente no son de su propiedad y control), con una perspectiva de cooptación, represión y dominación más que de articular un pacto. En contraste, la transición a una forma democrática de corporativismo "parece depender mucho del pasado liberal-pluralista," el cual está ausente en muchos Estados en desarrollo y poscomunistas[49].

Un nivel bajo de desarrollo económico o la ausencia de una economía de mercado plenamente funcional aumenta el peligro de que el corporativismo sofoque a la sociedad civil aún dentro de un marco formalmente democrático, pues solo existen unos cuantos recursos autónomos así como pocos intereses organizados en la sociedad.

Mediante la cooptación, agotamiento o estrechamiento de las fuentes más serias de potencial desafío a su dominación (y minimizando así la cantidad de represión que tiene que emplearse), un régimen corporativo - estatal puede alcanzar una vida autoritaria más larga. Tales regímenes, sin embargo, caen eventualmente bajo la presión de fuerzas sociales, económicas y demográficas.

Un desarrollo socioeconómico exitoso, como en México e Indonesia, produce una profusión de auténticos grupos de la sociedad civil que demandan libertad política bajo la ley.

Alternativamente, la decadencia social y económica, junto con la corrupción política masiva, debilita el dominio del Estado corporativo-autoritario, socava la legitimidad de sus asociaciones patrocinadoras, y puede dar paso a movimientos revolucionarios como los surgidos en Perú (Sendero Luminoso), México (EZLN), Colombia (FARC E.P y ELN) ecc. , los cuales prometen la redención popular a través de una nueva forma de Estado hegemónico.

Sin embargo, la autonomía social puede ir demasiado lejos, incluso para los propósitos de la democracia. La necesidad de límites en la autonomía es una segunda precaución que, junto con la primera, crea una mayor tensión en el desarrollo democrático. Una sociedad civil hiperactiva, confrontadora e implacablemente demandante puede abrumar a un Estado débil y socavado por la diversidad y magnitud de sus demandas, dejando poco en el camino para un verdadero sector "público" interesado en el bienestar social. El propio Estado debe tener suficiente autonomía, legitimidad, capacidad y apoyo para mediar entre varios grupos de interés y equilibrar sus reclamos. Este es un dilema de particular presión para nuevas democracias que buscan implementar reformas económicas necesarias de cara a una fuerte oposición de los sindicatos, pensionados y de la burguesía protegida por el Estado, por lo que las fuerzas controversiales en la sociedad civil deben ser educadas y movilizadas, como ya se argumentó.

En muchas democracias nuevas existe un profundo problema, que resulta de los orígenes de una sociedad civil profundamente enojada e incluso enérgica en contra de un Estado abusivo y decadente. Este problema es lo que el economista camerunés Célestin Monga llama el "déficit civil":

Esta desventaja cívica apunta a una tercera precaución mayor con respecto al valor positivo de la sociedad civil para la democracia. La sociedad civil debe ser autónoma del Estado, pero no alienada respecto a él. Debe ser vigilante pero respetuosa de la autonomía estatal. La imagen de una sociedad civil noble, vigilante y organizada que observa en todo momento los abusos de un Estado que solo sirve a sí mismo, que preserva un simple desprendimiento de su abrazo corrupto, es altamente romántica y de poca utilidad en la construcción de una democracia viable.

Una cuarta precaución se refiere al papel de los políticos. Los grupos de interés no pueden substituir a los partidos políticos coherentes con bases de apoyo popular extensas y relativamente fuertes. Para los grupos de interés no es posible agregar intereses tan extensos a través de grupos sociales y acciones políticas como hacen los partidos políticos. No puede tampoco proporcionar la disciplina necesaria para formar y mantener gobiernos y aprobar la legislación. A este respecto (y no solamente éste), se puede cuestionar la tesis según la cual una sociedad civil fuerte es estrictamente complementaria a las estructuras políticas y estatales de la democracia. En la medida en que los grupos de interés dominan, enervan o excluyen a los partidos políticos como vehículos y agregadores de intereses, pueden presentar un problema para la consolidación democrática. Según la famosa tesis de Barrington Moore, "Sin burguesía no hay democracia," podemos añadir un corolario: "sin un sistema de partidos coherente, no hay democracia estable". Y en una época en la que los medios electrónicos, la creciente movilidad y la profusión y la fragmentación de intereses privados están debilitando las bases organizacionales para partidos y sistemas de partido fuertes, esto es algo de lo que los demócratas de cualquier lugar necesitan preocuparse.

5. Consolidación democrática

En efecto, una generalización más fuerte y extensa parece estar garantizada: el factor más importante y urgente en la consolidación de la democracia no es la sociedad civil sino la institucionalización política. La consolidación es el proceso por el cual la democracia se amplía y se legitima profundamente entre los ciudadanos al grado de que se dificulta su caída. La consolidación implica cambios de conducta e institucionales que normalizan las políticas democráticas y disminuyen su incertidumbre.

Esta normalización requiere la expansión de vías de acceso ciudadanas, el desarrollo de una ciudadanía y cultura democráticas, la ampliación del reclutamiento y entrenamiento del liderazgo, y otras funciones que la sociedad civil desempeña. Pero sobre todo, y más urgentemente, requiere institucionalización política.

A pesar de su impresionante capacidad para sobrevivir años (en algunos casos, una década o más) de disenso social e inestabilidad y decadencia económicas, muchas democracias nuevas en América Latina, colapsarán probablemente en el mediano plazo a menos que puedan reducir sus ínfimos niveles de pobreza, iniquidad e injusticia social y, a través de reformas orientadas al mercado, puedan establecer las bases para un crecimiento sostenido. Para estos y otros desafíos políticos, no solamente son necesarios partidos políticos fuertes sino también instituciones estatales efectivas. Estos no garantizan políticas geniales y efectivas, pero al menos aseguran que el gobierno será capaz de elaborar e implementar políticas de cierto tipo, preferibles a las que simplemente pisotean, son impotentes o están en punto muerto.

Se necesitan instituciones políticas robustas para complementar la reforma económica bajo condiciones democráticas. Solo cuando son fuertes, tienen autoridades bien estructuradas, se apoyan en expertos hasta cierto punto aislados de las presiones diarias de los políticos, es posible la implementación de medidas reformistas dolorosas y disruptivas. Sistemas de partido estables y agregativos (es decir, no volátiles o fragmentados), en los cuales uno o dos partidos fuertemente establecidos obtienen mayorías electorales, están en mejor posición para resistir estrechos intereses sectoriales y de clase y para mantener la continuidad de las reformas económicas a través de las sucesivas administraciones. Legislaciones efectivas pueden algunas veces obstruir las reformas, pero si están compuestas de partidos fuertes y coherentes, con tendencias centristas, terminarán haciendo más para reconciliar la democracia y las reformas económicas, proporcionando una base política de apoyo y algunos medios para absorber y mediar las protestas sociales.

Finalmente, sistemas judiciales autónomos, profesionales y bien constituidos son indispensables para asegurar el imperio de la ley.

Estas precauciones son moderadas, pero no nulifican mi tesis principal. La sociedad civil puede, y por lo general debe, jugar un importante papel en la construcción y consolidación de la democracia. Su papel no es decisivo o el más importante, al menos inicialmente. Sin embargo, entre más la sociedad civil sea activa, plural, con recursos, institucionalizada y democrática, y entre más efectiva sea para equilibrar las tensiones en sus relaciones con el Estado - entre autonomía y cooperación, vigilancia y lealtad, escepticismo y confianza, dogmatismo y civilidad- es más probable que surja y se afirme la democracia.

CAPITULO VIII

LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE LA GOBERNABILIDAD Y DE LA SOCIEDAD CIVIL

n el contexto en el cual se sitúan este trabajo de investigación, el concepto de "Gobernabilidad" se refiere específicamente a la dimensión económica y social de la gestión pública, en la cual se le atribuye al Estado una responsabilidad clave en la conducción general de la economía y en el desarrollo integral, sustentable y equitativo de la sociedad. En el mismo orden de ideas, se reconoce también que el sector público debe ser eficiente en sus políticas económicas y sociales, no sólo debido a su responsabilidad en la consolidación de la estabilidad democrática, sino también porque necesita legitimarse como interlocutor válido en materia de acceso a los recursos multilaterales, sin que ello signifique introducir condicionalidades de tipo político[50].

Esta concepción, que se podría calificar de "regional", tiene mayor alcance que la concepción estadounidense del término governance, por lo general asociado a la calidad de la gestión de un gobierno determinado, e incluso, en los orígenes del término en los años 40, a la capacidad de mantener la estabilidad económica[51]. Por consiguiente, las diferencias entre "buen gobierno" el lenguaje político de América Latina, y governance en la concepción estadounidense son más que semánticas: "(...) governance quiere decir buen desempeño gubernamental en el sentido de sensibilidad frente a las demandas y eficiencia administrativa y gerencial. También transparencia y accountability (responsabilidad ante la sociedad por los actos del gobierno); en cambio, gobernabilidad es una situación de los sistemas complejos que supone la autorreproducción del sistema."[52]

Cabe recordar que, hasta una fecha reciente, es la concepción estadounidense la que ha predominado en la definición de la política de las instituciones internacionales en materia de governance; pero como se mencionará más adelante, la concepción más amplia de "buen gobierno" parece consolidarse en dichas instituciones, en particular gracias a la creciente atención prestada al fortalecimiento de la sociedad civil en sus actividades.

En el conjunto de elementos que conforman un "buen gobierno", y en un contexto de consolidación del sistema democrático, el papel de la sociedad civil es fundamental, no sólo desde el punto de vista estrictamente político, sino también en la dimensión económica y social de governance (entendida en el sentido amplio señalado anteriormente).

En efecto, es la sociedad civil la que puede retroalimentar e impulsar al gobierno en sus estrategias, mediante el consenso indispensable a la estabilidad democrática: "es necesario que la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo que pueda decidir si tales consecuencias son deseables o no (...) en esencia, de lo que se trata es de elevar la calidad del gobierno mediante el incremento de la capacidad de autogobierno de la propia sociedad."[53]

El concepto de "participación popular" es el resultado de estas ideas sobre el papel de la sociedad civil. Los mecanismos de participación popular representan el instrumento práctico que le permite a la sociedad civil funcionar como soporte fundamental del "buen gobierno": es a través de la participación que la sociedad civil logra canalizar sus necesidades hacia las autoridades estatales.

Al igual que para el concepto de "buen gobierno" no existe una definición única y satisfactoria ni de "sociedad civil", ni de "participación popular o ciudadana". Le corresponde a cada sistema democrático definir el modelo más acorde con sus necesidades internas, considerando que "al defender un concepto de ciudadanía se está defendiendo implícitamente una estructuración básica social, política y cultural determinada, un tipo de relación vertical y horizontal de la sociedad específica."[54] La ausencia de un modelo aplicable de manera uniforme a todas las sociedades plantea dificultades en el ámbito de la cooperación internacional que se pueda prestar en esta materia, como se comentará más adelante.

Pero al margen de las diversas opiniones que puedan expresarse en torno al contenido preciso de los términos "sociedad civil" y "participación", parece clara su indisoluble vinculación con la gobernabilidad democrática. Resulta fácil demostrar este vínculo razonando a contrario: en los regímenes totalitarios, la sociedad civil es débil precisamente porque no se toleran disidencias.

La participación popular puede revestir distintas formas. Un autor distingue tres formas principales[55] la que se concreta por la vía electoral, la que recurre a las normas e instituciones jurídicas, y la que utiliza las organizaciones locales - siendo esta última modalidad la que nos interesa en el contexto de estas reflexiones, y haciendo referencia a las organizaciones de carácter local o nacional, es decir, plenamente identificadas con los intereses de la población y "orientadas hacia la acción"[56]. En todas las latitudes, el fenómeno de la multiplicación de organizaciones de la sociedad civil es uno de los factores de cambio social más relevante: algunos lo califican de "revolución" en las estructuras de poder, comparable al surgimiento del Estado-Nación en el siglo pasado. [57]

Por su carácter local y descentralizado, estas organizaciones tienen, por lo general, capacidad para identificar las necesidades específicas, por ejemplo en materia de servicios sociales; también logran buenos resultados en el manejo de los recursos (demostrando un alto nivel de ownership en la ejecución de proyectos) y son, a la vez, un complemento y una consecuencia de los procesos de descentralización y autonomía local que se adelantan en los países de América Latina y el Caribe.

Además de su capacidad de cumplir con varias tareas de desarrollo social y económico, algunos autores le atribuyen a la participación de organizaciones de la sociedad civil la capacidad de contribuir a reducir las desigualdades generadas por el racismo, la pobreza, o el género[58].

Sin embargo, a estos aspectos sin duda positivos de la participación de la sociedad civil hay que añadir algunos riesgos o inconvenientes: en efecto, el hecho de que haya participación de organizaciones locales en un proceso de toma de decisiones no forzosamente garantiza la transparencia del proceso.

El problema de la participación de los sectores más pobres de la población se inserta en este contexto: a las políticas para la erradicación de la pobreza, los gobiernos de América Latina y el Caribe añaden la preocupación por integrar esos sectores a la sociedad civil y por dotarlos de medios de participación efectivos y adecuados a sus necesidades. El reto consiste en cambiar una mentalidad muy arraigada en la región de que los estratos sociales más vulnerables no están en capacidad de participar plenamente en la vida económica y social, y que su papel se limita a ser receptores pasivos de las iniciativas de asistencia. En este sentido, superación de la pobreza y participación popular son dos caras de la misma medalla: "la superación de la pobreza está vinculada por una parte a la capacidad de la sociedad y de los mismos pobres de transformar sus necesidades en demandas que interactúen en el sistema político, y por otra, a una expansión de la cultura de la solidaridad."[59]

La sociedad civil también tiene un papel importante que cumplir en lo que respecta al sano funcionamiento del mercado, en particular en los países en desarrollo, donde los mecanismos legales e institucionales de regulación de la competencia y de protección del consumidor son aún incipientes o incluso inexistentes. Las organizaciones vecinales o de consumidores pueden suplir, al menos en parte, a las fallas tanto del Estado como del mercado.

En síntesis, y al margen de las necesidades económicas y sociales de cada uno de los países en desarrollo, la concreción del "buen gobierno" pasa por el logro del adecuado equilibrio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil[60]. Es la interacción entre estos tres actores la que conforma un triángulo determinante para el desarrollo integral, es decir, para un "buen gobierno".

En efecto, cualquiera sea la definición adoptada, parece haber consenso -no sólo en América Latina, sino en todos los países en desarrollo- en la importancia de que sean los propios países los que definan cómo instrumentar los conceptos de "buen gobierno" y sociedad civil, evitando la aplicación de modelos uniformes elaborados en "laboratorios académicos" ajenos a la realidad local.

En este sentido, pareciera haber consenso en que la instrumentación práctica de estos conceptos es más relevante que su definición teórica. Por consiguiente el debate debería centrarse en las acciones que los países en desarrollo, consideran necesarias a efectos de su concepción del "buen gobierno" y del fortalecimiento de la sociedad civil.

CAPITULO IX

LA GOBERNABILIDAD, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA DEMOCRACIA

n informe reciente del Banco Mundial refleja los programas que en los últimos años han recibido apoyo bajo el encabezamiento de "buena gobernabilidad". Se ha destinado los recursos fundamentalmente a mejorar la administración pública (incluyendo la reforma del funcionariado ), a generalizar la contabilidad y las auditorías, a apoyar la descentralización de determinados servicios públicos y a establecer una infraestructura legal y judicial coherente con la industria privada en los países del tercer mundo o en vías de desarrollo como se les ha dado por llamar. En América Latina, la ayuda a la privatización de las empresas estatales ha absorbido el grueso de todos los recursos destinados a una "buena gobernabilidad".[61]

Se trata de programas diseñados no sólo para reducir el tamaño del Estado y hacerlo más eficaz, sino también para desplazar el equilibrio de poder en la sociedad desde los gobiernos y el sector público a los individuos y grupos privados. En los círculos del desarrollo neoliberal, se ha llegado a identificar este tipo de reforma institucional no sólo con la "buena gobernabilidad" sino, más ambiciosamente, con la promoción de la democracia. Se ha insistido en repetidas ocasiones en el argumento de que el impulso global de las políticas macroeconómicas de libre mercado, descentralización y privatización abriría nuevas vías para la independencia, el espíritu empresarial y la participación. En ese proceso, la sociedad civil saldría fortalecida y preparada para reformar a los gobiernos insensibles o poco transparentes en su gestión.

Así, en la retórica de las instituciones financieras internacionales el vínculo entre reforma del libre mercado, buena gobernabilidad, democracia y "sociedad civil" era sólido. Pero, en realidad, la capacidad de los bancos multilaterales de apoyar a las organizaciones de voluntariado o promover la democracia era escasa. Precisamente debido a la prohibición de intervenir en los asuntos internos de los países miembros, resultaba difícil canalizar los fondos hacia organizaciones no gubernamentales. Por otro lado, muchas de estas organizaciones no querían tener trato alguno con los artífices de la reestructuración económica del libre mercado.

Los organismos bilaterales de la América Latina, no obstante, pudieron aventurarse mucho más en la esfera política y apoyaron a numerosos grupos de la sociedad civil. También fueron capaces de desarrollar un programa que vinculaba su ayuda a la trayectoria del gobierno receptor en materia de respeto de los derechos humanos. De esta manera, aumentarían las posibilidades de que en varios países del Tercer Mundo cobrara auge una política de democratización. Esto se traducía en diversas formas de "condicionalidad política" cuyas implicaciones son demasiado complejas de analizar detalladamente en este momento.

De esta manera, la "buena gobernabilidad" en el mundo menos desarrollado, promovida por organismos financieros bilaterales y por numerosos grupos no gubernamentales de los países de América Latina (que a menudo desembolsaban los fondos de las entidades donantes) adquirió un significado mucho más amplio que el que solían darle las instituciones internacionales de crédito. Y esto resultó ser un aspecto decisivo en los esfuerzos para mejorar la capacidad organizativa de la población y para la administración de sus propios asuntos de forma creativa en muchos países del Tercer Mundo.

No es necesario explayarse sobre la importancia crítica de las organizaciones no gubernamentales y del despertar de la "sociedad civil" en la lucha por la democracia que caracteriza el final del siglo XX. Es indudable que en todo el mundo las personas están inmersas en un proceso de reflexión sobre las características del buen gobierno, y que han experimentado, en un sentido más amplio, nuevas formas de cooperación en numerosos ámbitos de interés común.

La referencia a la "gobernabilidad" en este contexto ensancha los límites de la discusión y amplía el espectro de alternativas que se puede contemplar ante problemas que los gobiernos no necesariamente podrán solucionar actuando aisladamente.

Sin embargo, es importante señalar que entre los influyentes subsectores de las instituciones del desarrollo (aquellos que más se han comprometido con la ortodoxia del libre mercado), el concepto de "sociedad civil" (tan estrechamente imbricado en el discurso sobre la "buena gobernabilidad") ha sido utilizado de maneras que bien podrían debilitar las bases de la democracia, en lugar de fortalecerlas. Esto es lo que sucede, por ejemplo, cuando la importancia dada a la "sociedad civil" sirve para plantear falsas oposiciones entre "el pueblo" y "el Estado". Esto transmite la impresión de que una sociedad civil fuerte requiere un gobierno débil, o de que éste necesariamente oprime a aquélla. Es lo que sucede en el caso de entornos políticos sumamente autoritarios. Pero en los otros casos, un discurso antiestatal agresivo para promover la causa de la "sociedad civil" no hará sino minar ámbitos esenciales de la responsabilidad cívica basada en conceptos como "la esfera pública" y "el bien común".

Asimismo, con demasiada frecuencia se ha utilizado "sociedad civil" como un eufemismo que oculta privaciones y desmovilización. Dado que la crisis económica sigue afectando América Latina, se exige a sus poblaciones cargar con un pesado fardo. Para conservar un nivel de vida mínimo, la gente crea organizaciones de barrio, administra comedores populares o dedica parte de su tiempo a centros locales de salud o de atención a la infancia. Se trata de actividades necesarias, y merecen todo el apoyo que los grupos con más recursos puedan proporcionar. De hecho, una parte significativa de la cooperación internacional, tanto pública como privada, ha tendido a apoyar estas iniciativas locales. Sin embargo estas estrategias de supervivencia son una necesidad no una virtud. Es un error suponer, como suelen hacerlo los partidarios del libre mercado, que se puede construir una sociedad nueva y próspera a partir de los esfuerzos desesperados de diversos grupos para lidiar constantemente con riesgos y penurias dada la ausencia de todo tipo de ayuda pública permanente.

Para que los grupos de interés y las asociaciones de voluntariado interactúen de manera productiva, y para promover el bienestar de sus miembros, sea esencial la existencia de un gobierno eficiente y legítimo. Esto queda más claramente de manifiesto cuando consideramos situaciones en las que no existe la "sociedad civil" ni el Estado, es decir, después de conflictos largos y crueles que han desgarrado a las sociedades.

En la mayoría de los países de América Latina, las instituciones como Naciones Unidas, los organismos financieros bilaterales y las organizaciones no gubernamentales de desarrollo se enfrentan a la desintegración social en sus formas más extremas. Hay que reconstruir las estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba y desde arriba hacia la base. El análisis sobre antiguas y nuevas formas de "gobernabilidad" adquiere aquí especial relevancia. Y no podría ser más patente la imposibilidad de recrear una "sociedad civil" sin recrear, a la vez, un Estado.

En el contexto del Sistema Interamericano, resulta particularmente fácil observar las contradicciones inherentes en numerosos enfoques de la gobernabilidad en la comunidad internacional para el desarrollo. La enorme amplitud del concepto de "gobernabilidad", su habitual referencia a los problemas de creación de consenso, participación y gestión, que quedan fuera de los límites necesarios del Estado, debería cumplir el útil objetivo de recordar a los extranjeros involucrados en programas de reconstrucción que diferentes sociedades tienen diferentes enfoques de los problemas políticos. Sin embargo, en la carrera desesperada por restablecer un gobierno que funcione, queda escaso tiempo para considerar sutilezas de ese tipo. Se propone y se apoya modelos normativos de creación de instituciones políticas (modelos que pueden ser factibles a más largo plazo, pero que a menudo no lo son.)[62]

Aunque la recomendación de "fortalecer la sociedad civil" es importante, a veces resulta difícil de cumplir. De hecho, es probable que en la "sociedad civil" de cualquier escenario de Latinoamérica exista un buen número de saboteadores, traficantes de armas y drogas, así como los elevados índices de pobreza. Además, la canalización de recursos desde los donantes hasta ciertos grupos (un acto de connotaciones muy políticas en cualquier sociedad) está especialmente cargada de implicaciones para el futuro equilibrio de poder en una situación de derrumbamiento económico y político.

Se requiere un esfuerzo enorme para comprender y comprometer a la población local cuando se trabaja en estos campos minados de la política, para no imponer modelos inadecuados de reforma institucional en países económicamente colapsados. La comunidad internacional rara vez tiene la capacidad para realizar este esfuerzo. En la mayoría de los casos, tampoco parece tener la capacidad para adaptar el modelo dominante de reestructuración económica a las características de las sociedades afectadas por estos fenómenos. Un rasgo frecuente de los programas internacionales ha sido la tendencia a insistir en la reconstrucción de la economía local según las líneas dictadas por el libre mercado, incluidos los compromisos de liberalización y desregulación que no se ajustan a las necesidades inmediatas de la población.[63]

CAPITULO X

CONCLUSIONES

ay consenso en constatar que no existe una definición definitiva y satisfactoria de una "buena" gobernabilidad económica y social, más allá de definiciones amplias y generales como por ejemplo las que afirman que: "Los conceptos de gobernabilidad y de buen gobierno se refieren al ejercicio eficiente, eficaz y legítimo del poder y la autoridad para el logro de objetivos sociales y económicos."[64]

Sin embargo, y partiendo de las consideraciones anteriores, se podrían enumerar algunos elementos básicos como parte de una posible definición - sin pretender establecer una lista exhaustiva o excluyente. En primer lugar, la existencia de un sistema democrático como elemento clave de la gobernabilidad y de su éxito en lo económico y social ya no es objeto de discusión en América Latina: "La democracia moderna es concebida, no sólo como un fin en sí mismo, sino también como un medio para alcanzar los objetivos económicos y sociales."[65]

En este orden de ideas, un autor latinoamericano añade al factor democrático la necesidad de contar con tres procesos simultáneos e interdependientes que permiten avanzar hacia un buen gobierno:

i. La legitimación institucional (es decir la capacidad de la sociedad de forjar instituciones "que pueda reconocer y aceptar como suyas");

ii. La modernización productiva (es decir el "desarrollo de las actividades productivas y la expansión de los mercados"); y

iii. La democratización social (es decir la "igualación de las relaciones sociales"); [66]

Otro autor latinoamericano se aproxima mucho a estos elementos fundamentales de la definición, señalando que el concepto global de buen gobierno comprende "la gobernabilidad política, la competitividad económica, y la integración social", de cuya interacción depende la calidad del gobierno.[67]

En cada uno de estos procesos, y en su interacción, el papel del Estado es considerado clave por todos los autores latinoamericanos que escriben sobre gobernabilidad. Algunos de ellos precisan que el Estado debe ser concebido más allá de la mera gestión administrativa y como un producto de la sociedad donde se insertan: "Los Estados están entrelazados con sus sociedades respectivas de complejas y variadas maneras; esa inserción conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada sociedad tengan un enorme influjo sobre el tipo de democracia posible de consolidarse (si es que se consolida), o sobre la consolidación o fracaso de la democracia a largo plazo. (...) Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector público, o la suma de las burocracias públicas, que indudablemente son partes del Estado, pero no constituyen el todo."[68]

En este sentido, es en el Estado donde convergen las "crisis de gobernabilidad", que en el caso de la historia latinoamericana, se manifiestan mediante crisis en las tres dimensiones básicas de la estabilidad y eficacia de los gobiernos: "la dimensión del Estado como un conjunto de burocracias capaces de cumplir con sus obligaciones con una eficiencia razonable; la dimensión de la eficacia de la ley; y la dimensión de la credibilidad del alegato de que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones por una cierta concepción del bien común."[69]

Estas crisis, recurrentes en la historia de la región, siguen y seguirán latentes mientras no se logre establecer un Estado no "pequeño" sino "magro", - instrumento idóneo para el "buen gobierno"- definido como "un conjunto eficiente y menos poderoso de organismos públicos, que esté en capacidad de crear bases firmes para la democracia, de resolver progresivamente las principales cuestiones de la igualdad social y de generar las condiciones para alcanzar tasas de crecimiento económico adecuadas a los efectos de mantener el progreso en las áreas de la democracia y de la igualdad social."[70]

El retraso en el establecimiento de un Estado con estas características, mientras avanzan, en cambio, los procesos de reducción del aparato estatal en el marco de los ajustes fiscales, plantea el riesgo de que se debiliten dos dimensiones claves del Estado latinoamericano: la del "Estado como ley" y la del Estado como garante del bien común. "La larga agonía del modelo de acumulación de capital centrado en el Estado y basado en la sustitución de importaciones nos ha legado un dinosaurio que es incapaz incluso de alimentarse a sí mismo, mientras las 'soluciones' actualmente en marcha conducen hacia un ente anémico que puede ser igualmente incapaz de sustentar la democracia, niveles decentes de igualdad social y el crecimiento económico."[71]

Pero más que los elementos de la definición del "buen gobierno" es importante determinar cómo interactúan dichos elementos, en particular durante un proceso de transformaciones de gran alcance como el que están viviendo, desde finales de los años 80, la mayoría de los países de América Latina[72]: La experiencia enseña que las políticas de apertura económica, por sí solas, no garantizan resultados exitosos en términos de gobernabilidad económica y social. El eslabón que parece más débil es el de la integración social, no sólo porque los indicadores básicos así lo demuestran, sino porque se ha avanzado poco en la "creación de un sistema de actores sociales autónomos con capacidad de negociar e influir en la dinámica de la competitividad y la democratización."[73]

Otros conceptos, recurrentes en las estrategias de desarrollo de América Latina, están íntimamente vinculados a los de governance:

- El desarrollo sustentable, que va más allá de la mera protección ambiental, tal como fue definido en la "Agenda 21" adoptada en la Cumbre sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro, y reiterado en las labores del Comité sobre Desarrollo Sustentable de la Asamblea General de las Naciones Unidas;

- el desarrollo integral, entendido como la articulación de varios factores económicos y sociales que no se miden únicamente mediante indicadores cuantitativos, tales como la calidad de vida, la cultura, la equidad, la competitividad, etc.; y

- el desarrollo humano, tal como ha sido definido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y que se refiere principalmente a un conjunto de indicadores relativos a las necesidades básicas del hombre.

Por consiguiente, en este orden de ideas, la sociedad civil es la fuerza que: i) sustenta la "gobernabilidad política"; ii) estimula la "competitividad económica"; y iii) materializa la "integración social", retomando los tres elementos de la definición de buen gobierno anteriormente mencionada: además de su papel de sustento de la gobernabilidad política, la sociedad civil sirve de correa de transmisión entre los sectores empresarial, sindical, y académico-científico cuya interacción genera la "competitividad sistémica"[74]. Asimismo, no hay integración social sostenible sin una sociedad civil activa, solidaria, abierta a todos los estratos sociales y con acceso a los procesos de decisión políticos[75], una sociedad civil que represente el conjunto de las relaciones sociales independientes del Estado pero "estatalmente reconocidas y protegidas"[76]. En este contexto, la sociedad civil se define como "el espacio de lo privado, donde intereses sociales, no familiares, pueden organizarse, agruparse de múltiples maneras, reivindicar, conflictuar y demandar en torno a intereses colectivos, a condición que sean independientes de poder del Estado y no vinculados directamente a la producción mercantil."[77]

Pero para que haya una sociedad civil de esta naturaleza, el paso previo es el de consolidar una ciudadanía de "alta intensidad", estrechamente vinculada a una profunda y comprobada democratización en lo económico y en lo social, contrariamente a la ciudadanía de "baja intensidad" que es la manifestación de la marginalidad: "los campesinos, los habitantes de los barrios pobres, los indígenas, las mujeres y demás, muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen derecho, o no están libres de la violencia policial, o.. una larga lista de etcétera."[78] En muchos países de la región, donde las transiciones democráticas son aún relativamente recientes, la "activación" de la ciudadanía pone en evidencia "la larga espera de los grupos populares para resolver elementales y viejas demandas socioeconómicas."[79]

Sobre todo en los países en desarrollo, donde el fenómeno de la sociedad civil en general, y de la participación en particular, es reciente, es frecuente observar cómo algunas organizaciones no gubernamentales son "manipuladas" por los intereses de ciertas élites, o incluso por intereses extranjeros. Casos similares no son excepcionales en la rutina de las instituciones financieras internacionales[80]. El riesgo de que los objetivos de una organización "popular" se desvirtúen aumenta a medida que crece el tamaño de la misma[81].

Asimismo, aumenta la presión sobre el gobierno de atender las necesidades económicas y sociales a medida que se perfecciona la participación de la sociedad civil, con el riesgo, por consiguiente, de no estar en condiciones de aportar las respuestas correspondientes con la calidad y la velocidad requeridas.

CAPITULO XI

RECOMENDACIONES

a Cumbre de Presidentes en Santiago de Chile definió con claridad las voluntades y prioridades políticas para la región, plasmadas en la declaración de todas ellas muy necesarias para garantizar la gobernabilidad y de esa forma darle un verdadero sustento a la democracia, cuyo modelo en muchos países del Sistema Interamericano esta desgastado el cual constituye a esta altura un instrumento para avanzar en la consecución de las metas que cada sociedad se ha fijado para lograr una sociedad más justa, más humana, más equitativa y más libre, objeto final de la democracia. En este sentido es necesario enfatizar algunas iniciativas indispensables para continuar progresando en el camino democrático:

Fortalecimiento de la sociedad civil de manera de aumentar la incidencia de la ciudadanía en el proceso político.

Para aquellos que en la sociedad civil sólo vean electores, ésta será un importante estímulo de chequeo y balance y de “castigo” de los malos líderes; una conciencia y control social permanentemente alerta y que evalúe las decisiones y acciones de los gobernantes y legisladores; un movimiento social lo suficientemente amplio y bien informado que permita poner el país, la nación por encima de intereses específicos.

Esto requiere, entre otras cosas, del desarrollo de una educación y conciencia cívica y política, de los espacios de participación en la toma de decisiones; exige desconcentrar y descentralizar las decisiones, acercar la política y sus medidas a la gente, incorporarlas en el diseño de las soluciones a sus problemas y elevar su grado de compromiso y responsabilidad, en el entendimiento de que el futuro del país es efectivamente una tarea de todos los conciudadanos.

En este proceso de construcción de una sociedad mejor inevitablemente surgirán conflictos, dudas, avances y retrocesos, servirá de farol y de incentivo la memoria histórica, el recordar lo preciado de la democracia, de manera de enfrentar en ese espíritu los desafíos y retos que se presenten.

La democracia es un proceso continuo que se va construyendo, y este proceso de construcción abierto, probablemente lento pero de bases sólidas, se logrará con una institucionalidad fuertemente desarrollada, una gobernabilidad adecuada, con una sociedad civil activa y vigorosa, incansable en la exigencia del Buen Gobierno que todas nuestras naciones merecen. Este es el desafío para el Hemisferio, para el Sistema Interamericano y para nuestros pueblos, hacia allí debemos avanzar.

Democracia, Gobernabilidad y Sociedad Civil: Perspectiva en América Latina

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INDICE

CAPITULO		PAGINA

I	INTRODUCCION	1

	*El Tema en el contexto internacional*

	*La Perspectiva en América Latina*

II	DEMOCRACIA BREVE HISTORIA	5

	*¿Vivimos hoy en Democracia?*

	*¿Formar una política alternativa?*

III	CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD	14

	*Interés Común y Gobernabilidad*

IV	PARTICIPACION Y GOBERNABILIDAD	20

V	DEMOCRACIA PARTICIPATIVA	24

VI	LAS CONTRADICIONES DE LA BUENA GOBERNABILIDAD: Algunos ejemplos en América Latina	27

VII	REPENSAR LA SOCIEDAD CIVIL	29

	*¿Que es y que no la Sociedad Civil?*

	*Funciones democráticas de la Sociedad Civil*

	*Características de una Sociedad Civil Democrática*

	*Algunas previsiones importantes a considerar*

VIII	ELEMENTOS BASICOS DE LA GOBERNABILIDAD Y DE LA SOCIEDAD CIVIL	44

IX	LA GOBERNABILIDAD, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA DEMOCRACIA	48

X	CONCLUSIONES	52

XI	RECOMENDACIONES	57



	BIBILIOIGRAFIA	58

[1] Es en este contexto que se habla en la región de las "crisis de las transiciones", en las cuales aparece una "insoportable paradoja, un núcleo de contradicciones que surgen entre las oportunidades de la democracia política en una época en que el Estado aplica severas medidas de rescate de los equilibrios macroeconómicos, de políticas económicas de estabilidad y ajuste que empobrecen a la ciudadanía y la desmoralizan, medidas que van de la mano con la celebración de más de 85 elecciones (de distinto tipo) en una década ganada para la democracia, pero planteando así una contradicción inevitablemente desordenadora de la sociedad. Es en el terreno de estas contradicciones que se experimentan en América Latina que se plantea el tema de la gobernabilidad." Edelberto Torres-Rivas, "América Latina. Gobernabilidad y Democracia en Sociedades en Crisis." Nueva Sociedad, No.128, Nov.-Dic. de 1993, p. 94.

[3] Por consiguiente, las circunstancias que caracterizan el entorno del debate en los países de América Latina son distintas a las de otras regiones en desarrollo, ya que en nuestros países, el punto de partida ha sido "la transición del autoritarismo hacia la democracia y (...) la introducción de profundas reformas en la política económica". En cambio, en Africa y parte de Asia el motor ha sido "la incapacidad de mejorar los niveles de vida de la población"; en el Medio Oriente el "auge del fundamentalismo islámico y (...) los conflictos entre los gobiernos autocráticos y las demandas de participación popular"; en el Sudeste asiático las "presiones para reformar los

sistemas políticos, y para hacerlos más abiertos y participativos." Francisco Sagasti, Democracia y Buen Gobierno. Ed. Apoyo, Lima 1994, p.20.

[4] El SELA es un organismo intergubernamental de consulta, coordinación y cooperación, cuyo mandato se refiere a los temas económicos y sociales incluidos en su Convenio Constitutivo y en los mandatos que le confiere el Consejo Latinoamericano. Los estatutos de todas las instituciones financieras multilaterales (excepto el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, BERD) limitan sus actividades al campo económico y social, excluyendo criterios políticos. Sobre este punto, ver Mohammed Aziz Ali, Notes on MDB Conditionality on Governance. G.24/96/7, Sept.96; Shihata, Ibrahim, "The World Bank and Human Rights.", Denver Journal of International Law and Politics. Vol.43, 1988; Tortora, Manuela, "Governance: une nouvelle dimension de la coopération financière internationale". Le Trimestre du Monde, No. 17, 1992.

[5] Touraine, Alain. "La sociedad Post-industrial" y "El postsocialismo". Pags 103 y 104 Esto fue obtenido del "Breve Diccionario de pensadores contemporáneos ". El tema es abordado por Sabsay, Fernando. Biassi, Orlando José. "Sociedad de consumo ¿Democracia o Mercadocracia?". Actas VII Congreso Nacional de filosofía y III Congreso de la Asociación Filosófica de la República Argentina. Río Cuarto, 22 al 26 de noviembre de 1993.

[6] Touraine, Alain. "La sociedad Post-industrial" y "El postsocialismo" 1982. Pags 130 y 140. Esto fue obtenido del "Breve Diccionario de pensadores contemporáneos ". El tema es abordado por Sabsay, Fernando. Biassi, Orlando José. "Sociedad de consumo ¿Democracia o Mercadocracia?". Actas VII Congreso Nacional de filosofía y III Congreso de la Asociación Filosófica de la República Argentina. Río Cuarto, 22 al 26 de noviembre de 1993.

[7] Freire, Paulo. "La naturaleza política de la educación". Colección: "Obras Maestras del Pensamiento Contemporáneo". Editorial Planeta-Agostini. España. 1994.

[8]Whynes, D. K. y Bowles, R. A. (1981), págs. 41-42, presentan el problema de las ‘decisiones colectivas’ en relación al interés general, del que ofrecen tres posibles interpretaciones: interés común, interés mayoritario e interés trascendente, referido a valores.

[9]Sería una posición calificable de utilitarista. Raphael, D. D. (1976), págs. 118-120 y, en general, Colomer, J. M. (1987).

[10]Rousseau, J. J. (1963), en el libro II, cap. 3, del Contrato Social, esboza la distinción entre el interés ‘común’ y la suma de interés particulares..

[11]Tomás de Aquino. (1946), I.ª, II, q. 90, art. 2, vol. VI, págs. 37-38, y II.ª, q. 47, art. 10, pág. 37.

[12]Montesquieu. (1979), libro XXVI, cap. XV, vol. II, págs. 193-194.

[13]Bentham, J. (1970), pág. 12. La comunidad es un cuerpo ficticio, compuesto por las personas individuales que son consideradas sus miembros constitutivos. Así pues, ¿qué es el interés de la comunidad?: la suma del interés de los distintos miembros que la componen.

[15]De Otto, I. (1980). También en Habermas, J. (1962), págs. 115-123.

[18]Evidentemente, existe el riesgo de que los guardianes de la superioridad de la Constitución se limiten a considerarla sólo en los aspectos de derechos, libertades y procedimientos y olviden los valores. También en Dogliani, M. (1982), págs. 7-28.

[20]Constant (1986), págs. 164-168 y 267-268 y Béjar (1988), págs. 41-49. También Cerroni (1968), págs. 210 ss.

[24]Ardigó (1982), pág. 80: “intendo per partecipazione le attività dei privati cittadini, singoli o associati, che intenzionalmente influenzano dall’esterno le condotte dei centri di decisione internazionali, nazionali o locali, della politica, dell’economia come delle instituzioni socio-culturali connessive”.

[25]Crozier, Huntington y Watanuki (1975), pág. 84.

[26]Ardigó (1982), pág. 67, habla de “partecipazione de dissenso”.

[27]Dahrendorf, R., entrevistado en la revista italiana Panorama, núm. 1151, 8 de mayo de 1988, destaca la importancia que tiene para estos movimientos la ‘totalización’ de sus alternativas y señala que es el carácter ‘totalizante’ de los ecologistas alemanes la causa de su decadencia (pág. 121).

[29]Montesquieu (1979), libro XI, cap. VI, vol. I, págs. 294-304, con su teoría de la separación de poderes inspiró el constitucionalismo desde sus mismo indicios. En el núm. 47 (Madison) de Hamilton, Madison y Jay (1961), glosadores de la Constitución norteamericana de 1787, que equipara la acumulación de poderes a la tiranía (pág. 301), y el art. 16 de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, que dice: “Cualquier sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución”.

[30]En Hamilton, Madison y Jay (1961), núm. 10 (Madison), pág. 81, se encuentra una reflexión sobre las diferencias entre democracy y republic.

[31]Mirkine-Guetzevich (1951), vol. I, págs. 18-29.

[32]Beyme (1985) pone de relieve cómo estos gobiernos no han reducido efectivamente el volumen normativo. También en Ferrajoli (1982), pág. 49 y Árbos (1990).

[33]García-Pelayo, M. (1982), pág. 30, establece un esquema para diferenciar la racionalización jurídica y la racionalidad técnica.

[35]Barcellona (1984), págs. 142-169 y Crozier (1987), págs. 121-171.

[36]Rosanvallon (1981), pág. 116, que evoca la tesis de Georges Gurvitch.

[38] G. O'Donnell y P.C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, Cap. 5.

[39] Esta formulación conceptual proviene de numerosas fuentes pero ha sido especialmente influida por N. Chazan,"Africa's Democratic Challenge: Strengthening Civil Society and the State", World Policy Journal, vol. 9, primavera 1992, pp. 279-308. Véase también E. Shils,"The Virtue of Civil Society", Government and Opposition, vol. 26, invierno 1991, pp. 9-10, 15-16; P. Lewis,"Political Transition and the Dilemma of Civil Society in Africa", Journal of International Affairs, vol. 27, verano 1992, pp. 31-54; M.A. Weigle y J. Butterfield,"Civil Society in Reforming Communist Regimes: The Logic of Emergence", Comparative Politics, vol. 25, octubre 1992, pp. 3-4; y P.C. Schmitter,"Some Propositions about Civil Society and the Consolidation of Democracy", Documento presentado en una conferencia sobre"Reconfiguring State and Society", Universidad de California- Berkeley, 22-23 de abril, 1993.

[40] S.P. Huntington,"Will More Countries Become Democratic?", Political Science Quarterly, vol. 9, verano 1984, p. 204. Véase también S.M. Lipset, Political Man, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1981, p. 52.

[41] B. Geremek,"Civil Society Then and Now", Journal of Democracy, vol. 3, abril 1992, pp. 3-12.

[42] A. de Tocqueville, Democracy in America, Nueva York, Vintage Books, 2 vols., 1945 (publicación original: 1840), p. 124.

[43] M.R. de Martini y S. de Pinedo,"Women and Civil Life in Argentina," Journal of Democracy, vol. 3, julio 1992, pp. 138-146; y M.R. de Martini,"Civic Participation in the Argentine Democratic Process", en L. Diamond (ed.), The Democratic Revolution: Struggles for Freedom and Pluralism in the Developing World, Nueva York, Freedom House, 1992, pp. 29-52.

[44] G. Waylen,"Women and Democratization: Conceptualizing Gender Relations in Transition Politics", World Politics, vol. 46, abril 1994, pp. 327-354. Aunque Waylen está de acuerdo con O'Donnell y Schmitter en hablar de los peligros de una excesiva movilización popular durante la transición, la crítica que hace a la literatura sobre la democracia por trivializar el papel de la sociedad civil, es injustamente generalizada e inaplicable en Africa. Más aún, aceptando el desafío de tratar a las sociedad civil como un fenómeno central importante en la democratización, no es necesario que se acepte la insistencia de Waylen en definir a la democracia para que incluya derechos económicos y sociales por igual.

[45] J. Fox,"Latin America's Emerging Local Politics", Journal of Democracy, vol. 5, abril 1994, p. 114.

[46] D. Pascual,"Organizing People Power in the Philippines", Journal of Democracy, vol. 1, invierno 1990, pp. 102-109.

[47] A. de Tocqueville, Democracy in America, vol. 2, p. 126.

[48] P.C. Schmitter,"Still the Century of Corporatism?" en W. Streeck y P.C. Schmitter (eds.), Private Interest Government: Beyond Market and State, Beverly Hills, Sage Publications, 1984, pp. 99-100.

[49] Ibid., p. 126. Ver pp. 102-108 para una importante distinción entre corporativismo social (democrático) y corporativismo de Estado.

[50] Ver SELA, Reunión de Consulta Regional sobre la Reforma de los Bancos Multilaterales de Desarrollo, Síntesis de los Debates, Washington D.C., 21 de Abril de 1995. P 5.

[51] Fernando Calderón G., “Gobernabilidad, Competitividad e Integración Social”, Revista de la CEPAL, Nro. 57, Dic. 95, p.45. Algunos autores latinoamericanos también se acercan al concepto “limitado” y economista de origen estadounidense en sus análisis: ver por ejemplo Roberto Werneck, “Market Failure, Government Failure and Wretched Statecraft: Leessons from the Brazilian Vicious Circle.” Latin America in the 1990’s. IDB, Washington D.C., 1993.

[52] M. Dos Santos y M. Natalicchio, Democratización, ajuste y Gobernabilidad en América Latina. Buenos Aires, International Development Information Network/Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1993, citado por F. Calderón, op.cit.

[54] Zapata Barrero, Ricardo, “Hacia una Teoría normativa de la Ciudadanía Democrática.” Leviatan. Primavera 1995, Nro. 59, p. 79

[55] Campbell, Tim, “Participación, Choice, and Accountability in Local Government: LAC and the U.S.” Dissemination note, World Bank, Washington, D.C., May 11, 1993.

[56] La Sociedad Civil configura el espacio de las asociaciones voluntarias, es decir, aquellas que no son resultado de la coerción, y esta constituida por las redes organizativas que ocupan este espacio. “Francisco Sagasti, op. cit. P.62.

[57] Lester M. Salamon, citado por Robert Picciotto, “ Putting Institutional Economics to Work. From Participation to governance. “World Bank Discussion Papers. Nro. 304, Washington, D.C., 1995, p. 18.

[61] Banco Mundial, Governance: The World Bank's Experience. Executive Summary, 1994, p. 1.

[62] Peter Utting (comp.), Between Hope and Insecurity: The Social Consequences of the Cambodian Peace Process, Ginebra: UNRISD, 1994.

[63] Elisabeth Wood y Alexander Segovia, "Macroeconomic Policy and The Salvadoran Peace Accords", World Development, Vol. 23, Nº 12, diciembre, 1995, pp. 2079-2099.

[64] Francisco Sagasti, op. cit., p.19. Este autor añade que estos conceptos están asociados a "la noción de eficiencia, en el sentido de alcanzar los objetivos de gobierno en forma transparente y sin dispendio de recursos; a la de eficacia, en el sentido de lograr estos objetivos manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema política; y a la de legitimidad, en el sentido de que la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado, siempre que ellos estén sujetos a ciertos límites establecidos de antemano, y respeten las reglas del juego."

[65] Ibid, p.22. Sobre el vínculo entre regímenes democráticos y desarrollo ver, entre otros, Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo. Washington, D.C., 1991, cap.7.

[67] Ver Fernando Calderón G., op. cit., p. 43: para ello, son determinantes "las condiciones económicas y culturales para el crecimiento de la productividad y la necesidad de una matriz social y política que dé sentido al conjunto de variables."

[68] Guillermo O'Donnell, "Estado, Democratización." Nueva Sociedad No.128,Nov.-Dic.1993, p.65.

[72] Tal como lo señala Luciano Tomassini, la gobernabilidad se refiere a la capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad civil, y a la interacción entre esta última y el Estado, para alcanzar el desarrollo económico. Ver de este autor Estado, Gobernabilidad y Desarrollo. Temas del Foro 90, Santiago, 1992, p. 11.

[74] Klaus Esser et al., "Competitividad Sistémica: Nuevo Desafío para las Empresas y la Política" Revista de la CEPAL No. 59, agosto de 1996.

[75] Aquí cabe señalar que la concepción latinoamericana de la "integración social" es distinta de las concepciones europea y estadounidense: la primera se centra en la distribución de la riqueza y en la eliminación de los clientelismos políticos derivados del poder económico; la segunda surge en el contexto de la industrialización del siglo XIX, y se refiere originalmente a las relaciones empresarios-trabajadores; la tercera enfatiza el poder de las instituciones estatales como factor de cohesión social (de allí el énfasis en el desarrollo institucional retomado por las instituciones financieras internacionales en sus operaciones en materia de governance.). Ver F. Calderón, op. cit., p. 48.

[79] Edelberto Torres-Rivas, op.cit., p.94.

[80] "The Multilateral Development Banks find it particularly difficult to avert the intervention of a foreign NGO when an MDB director from a donor or creditor country presses the claims of its national NGOs in respect of a project or program that the MDB intends to bring to its executive board for approval.(...) Often such NGOs seek to superimpose their own cultural values on societies subscribing to different ethical and spiritual values.": Mohammed Aziz Ali, op.cit., p.4.

[81] "To be sure, there is no guarantee that all components of civil society are benign or genuinely concerned with the fate of the downtrodden. Indeed, theory suggests that the smaller and more motivated the group, the more vocal and effective it is in maintaining cohesion and achieving results." Picciotto, Robert, op. cit., p. 10. "To be sure, there is no guarantee that all components of civil society are benign or genuinely concerned with the fate of the downtrodden. Indeed, theory suggests that the smaller and more motivated the group, the more vocal and effective it is in maintaining cohesion and achieving results." Picciotto, Robert, op. cit., p. 10.

COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA

CORONEL GUARDIA NACIONAL

CAPITULO I

INTRODUCCION