CAPITULO II

DEMOCRACIA, BREVE RESEÑA HISTÓRICA

E

sta palabra es de origen griego y significa literalmente "gobierno o dominio del pueblo". Claro que el pueblo mismo no puede gobernar: siempre se precisa una persona o un numero reducido de personas que dicten las leyes y las hagan cumplir. Lo que quiere decirse es que esa o esas personas no son los dueños sino los representantes y servidores del pueblo, respetan la libertad y la personalidad de todos y cada uno de los gobernados y procuran dar las mismas oportunidades de realizar su vocación y desarrollar sin trabas sus capacidades, mientras sean dentro de las leyes admitidas por todos. El principio fundamental es, pues, que la soberanía reside en el pueblo. La manera en que todo esto se traduce en el régimen político es el hecho de que el pueblo elige a sus gobernantes, en lugar de serle estos impuestos sin consultar su voluntad.

La cuestión esta en saber concretamente quienes son los que eligen. En la antigua Atenas, como en la Roma Republicana y en las democracias modernas, son los que tienen el titulo legitimo de Ciudadanos. Otras veces, eran los individuos aceptados por la comunidad como representativos: así se elegía el rey entre los antiguos Germanos, y los primeros califas en el Islam. Vemos, por estos dos últimos ejemplos, que las formas democráticas no son únicamente republicanas. Otro caso es el de la monarquía democrática, que tenemos en la España medieval: las ciudades tenían el privilegio de gobernarse a sí mismas por medio de sus municipios (cuyos miembros ellas elegían) y designaban procuradores que las representaban ante el Rey en las Cortes, especie de parlamentos en que estaban representados los tres estamentos o estados: el clero, la nobleza y el "común", o sea el pueblo de las ciudades. En el siglo XII, las Cortes alcanzaron su mayor apogeo y tenían inclusive derecho de elegir el rey si la línea de herencia quedaba interrumpida a la muerte del monarca. Al subir cada nuevo rey al trono, las Cortes tomaban un juramento, por el cual se comprometía a respetar las libertades y los fueros públicos. En estas cortes españolas se inspiraron los monarcas ingleses para dar lugar a su parlamento, que entre los siglos XIII y XIV tomo la forma que aun conserva casi íntegramente en la actualidad. Así, pues, en esas democracias medievales, existía como base reconocida un orden social jerarquizado, y dentro de esta desigualdad legal cada estamento sé regia democráticamente, por lo general en comunidades muy pequeñas; y los tres estamentos, con sus representantes reunidos en la Corte, colaboraban con el rey en el gobierno del Estado. El inconveniente del sistema era la exclusión del campesinado del gobierno nacional y sobre todo el abuso que los nobles y el clero podían hacer de sus privilegios; además de que la fuerza militar estaba en manos del rey y la nobleza. Con el ascenso de la burguesía, se fue aboliendo la distinción de los estamentos y sus respectivos privilegios y se introdujo la democracia liberal republicana, en que, políticamente, hay un solo estado: el de los ciudadanos, que abarca a todas las clases sociales constituida en el electorado. Salvo en pocos países, como Inglaterra o Grecia, desaparece el rey. La democracia liberal reposa, pues, sobre dos ideas básicas: igualdad de derechos y deberes, o sea eliminando los privilegios de grupo y ausentando toda censura o traba para la expresión de las ideas. Esto trajo dos problemas: al desaparecer las comunidades pequeñas para constituir la nación entera una sola comunidad electora, y al formarse los partidos políticos, los electores apenas conocen sino el nombre de los elegidos, y entonces votan mas a los partidos que a los hombres; de modo que, si bien el programa de un partido puede ser muy bueno, puede no serlo la persona elegida. Esta distancia entre el electorado y los gobernantes se agrava mas con las enormes poblaciones de los Estados modernos. El segundo problema es que la total libertad de expresión permite la propaganda deshonesta y condice fácilmente a la demagogia; por otra parte, un grupo hábilmente organizado puede aprovechar la libertad para convencer al electorado de que lo vote, a instaurar después un régimen antidemocrático: es uno de los caminos de las dictaduras, y además uno de los que adopta el comunismo. Los países en que se ha impuesto el comunismo sé autotitulan "democracias populares". Ya esto es un poco contradictorio, pues, según su teoría, el primer periodo del comunismo es la llamada "dictadura del proletariado", que, por definición, no puede ser democracia. Lo que tienen de democrático, en cuanto a la forma, es el procedimiento de elección, cuyo principio es muy inteligente, pues resolvería en parte uno de los problemas señalados antes: comunidades pequeñas eligen a un representante; los así elegidos eligen a su vez uno de ellos, y así sucesivamente; de este modo, las sucesivas elecciones se realizan entre un corto numero de individuos, que se conocen entre sí. Solo que los candidatos pertenecen al único partido aceptado por ley: el comunista. En ultima instancia, los que manejan el país son los dirigentes del partido, y lo que el pueblo elige son individuos a los que considera más capaces para ejecutar el programa de ese partido que manda absolutamente, coartando la libertad de expresión o de acción fuera de ese programa. Como vemos, no es esto lo que se entiende en verdad por democracia

1. ¿Vivimos hoy en Democracia?

Desde cierta perspectiva NO. Es decir, en América Latina, estamos en una etapa de transición hacia una verdadera democracia.

Esta no es una mera opinión hecha al azar, sino que se fundamenta en ciertos o determinados factores de nuestra vida socio – política - económica actual que nos insertan en un modelo no democrático.

Algunos de dichos factores son:

La economía. El problema económico actual, indudablemente acarrea grandes dificultades básicamente en el área social. Hoy a causa del capitalismo, la sociedad en América Latina se divide en dos clases sociales: La alta o rica, que esta conformada por un reducido grupo de personas que concentran la mayoría del capital y por ende aliada al poder político. La otra es la baja o pobre, que tiene muchas graduaciones diferentes, dentro de las cuales cabe destacar, la antigua clase media que ha sido vapuleada por el sistema hasta convertirse en los nuevos pobres de esta sociedad; el antiguo comerciante, empresario, empleado o campesino ha sufrido el impacto de los hipermercados, los grandes grupos económicos industriales y agropecuarios; como así también los empleados han perdido mucho de su poder adquisitivo, y les espera una situación peor con la flexibilización laboral. Dentro de esta misma clase merecen una mención especial los excluidos sociales, la clase que paso de pobre a clase marginal quienes se han convertido en indigentes y verdaderos minusvalidos sociales aquella clase que habitan en ranchos, fabelas debajo de los puentes ecc. y donde la desnutrición, por dar un ejemplo, es una realidad de todos los días. En este marco social es indudable que la igualdad y la libertad son utopías, ya que solo es libre aquel que posee dinero.

La salud, que debe ser igual para todos, hoy no es así. Depende del factor económico, ya que es abismal la diferencia entre la atención de un hospital publico a una clínica privada. La salud esta relacionada con la vida y por tal es fundamental y primordial ante cualquier otro problema. Es necesario garantizar el derecho a la vida de todo el pueblo. Es incomprensible que males como el cólera, el dengue, la tuberculosis y otras enfermedades endémicas que tienen cura, en América Latina son una realidad para gran parte de la población; obviamente la parte mas afectada por estas enfermedades curables son aquellos a la que el poderío económico ha excluido.

La justicia, que es un pilar para la democracia, en América Latina esta desbastada. Hoy nos encontramos ante un poder judicial absolutamente dependiente de los otros dos poderes, en donde la inherencia en asuntos que son de la exclusiva pertinencia del Poder Judicial se ven ampliamente afectados por los compromisos políticos de una parte así como del poder económico por la otra; a tal extremo de que los inversionistas tanto nacionales como extranjeros, no lo hacen por el temor a perder sus capitales por la inseguridad jurídica en que se vive en la Región; aunado a esto la superpoblación de las cárceles de los países del continente por falta de celeridad procesal en consecuencia una justicia justa.

La educación debe cumplir un rol fundamental; sin embargo, en algunos piases de América Latina, tienden a privatizarla, restringiendo de esta manera cada día más el derecho a ella que tiene la gran mayoría. Así la educación se dirigirá a un determinado sector social, el cual obviamente será portador del poder en el futuro. "Si el principio revelador de la pertenencia a las antiguas clases dominantes era la propiedad, la nueva clase dominante se define ante todo por los conocimientos, es decir por un nivel de educación"[5]. La educación publica y gratuita es un derecho que no puede ser vulnerado, ya que un pueblo ignorante es fácil de dominar; hoy por hoy el índice de analfabetismo ha llegado a cifras altamente preocupantes. No podemos dejar de referirnos a la dependencia que la educación sufre de organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Esto atenta contra la autodeterminación de los pueblos.

La seguridad, se encuentra en una crisis importante; los niveles de inseguridad que viven la mayoría de los Países en América Latina mantienen en zozobra al pueblo, llegándose en muchos de ellos a tomar justicia por cuenta propia con el linchamiento de los delincuentes, debido a que los órganos encargados del Orden Publico Interno no dan garantías de seguridad al pueblo, en donde muchas veces no se sabe que es peor sí el ladrón o la policía ya que estos últimos se ven involucrados en hechos ilícitos que atentan contra la célula fundamental de la Sociedad.

Devaluación de la clase política, la misma en su gran mayoría no representa a la sociedad. Esta mas ocupada en sus intereses personales que en darle al pueblo lo que le pertenece. Esto es lo que damos a llamar falta de representatividad. "La política se ha convertido en un espectáculo, pues los partidos ya no responden a las corrientes de opinión. Ideas, actividades, costumbres, se han transformado y abierto al cambio, en tanto que los representantes políticos permanecían inmóviles, volvían sus ojos hacia el pasado o dirigían las miradas hacia el poder y no hacia el pueblo"[6].

La libertad de expresión, El Derecho de informar durante la ultima década ha tenido grandes avances desde que se han erradicado las dictaduras o regímenes autoritarios en el contexto del Continente Americano, debido a la libertad de prensa que los distintos gobiernos democráticos han conferido a los medios masivos de comunicación, en tal sentido es conveniente apuntar que no obstante en la teoría existe libertad de prensa en la practica en muchos casos no sucede así ya que parte de la información es filtrada por entes u organismos que los mismos gobiernos han creado de tal manera de no dejar conocer a la opinión publica de ciertos aspectos del que hacer político, económico o social que pudieran afectar los intereses del Gobierno de turno. Esto nos lleva a preguntarnos hasta donde llega dicha libertad.

Los factores anteriormente mencionados, son solo referentes, ya que la realidad es mucho más compleja y todos están interrelacionados. Dichos factores que presentamos de forma separada, en la realidad no se presentan así. Son todos causa y efecto de todos. Pero debemos aceptar que el factor que más influye o determina a los otros es el económico, pues imperativa es la elevación del nivel de vida de millones y millones de latinoamericanos. ¿De que sirven la democracia y la libertad si se esta hambriento y se es ignorante?

2. ¿Formar una política alternativa?

Para desarrollar este trabajo, debemos elaborar pautas que consideramos alternativas al sistema.

Hoy nos encontramos en una situación histórica limite, ¿por qué?, Históricamente con la Revolución Francesa cambia la conformación política de todo occidente, los ideales de libertad, igualdad y fraternidad son los pilares de esa revolución. Luego de la misma el planeta se divide en dos grandes corrientes políticas llamadas izquierda y derecha, o mejor dicho socialismo o comunismo y la occidental liberal capitalista. En el comunismo se toma la igualdad como el valor primordial por lo que la libertad es dejada de lado y se llega a sacrificar numerosas vidas en nombre de la equidad social. En el neoliberalismo se toma como axioma a la libertad, lo que deja de lado a la igualdad, llegando a la exclusión social que causa también numerosas muertes.

Entonces vemos que los dos sistemas predominantes hasta hoy no son los ideales, ya que ambos tienen serias frustraciones. Desde nuestra perspectiva el marco histórico da una situación en la que se ve esto y se espera la llegada de una alternativa.

En el contexto latinoamericano, donde rige la derecha, no se vive en democracia. Los partidos dominantes no ofrecen una real, concreta y madura alternativa al sistema que vivimos hoy.

En América Latina otro dato que nos sitúa en una situación limite, es el caos social que se vive Así como el malestar generalizado de la gente y la desconfianza en la clase dirigente.

Lo arriba expuesto, podría llegar a parecer desesperanzador o que fomentara la inactividad, ya que hay muchas cosas que están mal. Lo que se debe hacer es aprender de la historia y como dijimos antes intentar guiar o contribuir para llevar a esta sociedad a vivir mejor de lo que lo hace actualmente. Se debe reafirmar que la democracia es un proceso sin término. Cada avance da lugar a nuevos problemas, a nuevas restricciones y posibilidades. En cada fase, la cultura política tiene fundamental importancia, como su raíz y alimento, como su base y columna vertebral, favorable al proceso y al sistema democráticos. La cultura política les permite a aquellos autogenerarse y autoreproducirse, extenderse y defenderse. La cultura política de la democracia supone y requiere actores sociales, prácticas políticas, soluciones institucionales de naturaleza democrática; la tolerancia de las diferencias y las divergencias; supone la aceptación de la legitimidad de los conflictos y la necesidad de procedimientos legales para dirimirlos; obligar a buscar instrumentos y mecanismos de diálogo, negociación y concertación.

Por ello visualizamos algunas pautas:

Cambio de conciencia: Es fundamental para lograr el cambio. Cuando hablamos de cambio de conciencia nos referimos ante todo a educar a las grandes masas populares. Tomando a Freire, podemos decir que la educación es la única arma que tenemos para luchar, es lo único que nos dará una verdadera libertad. La educación no es neutra, responde a situaciones históricas determinadas y a condiciones económicas dominantes[7]. El Sistema educativo que se plantea en el presente trabajo de investigación, no debe ser una mera reproducción de las bases del sistema; apuntamos a una educación en la que se invite a reconocer y descubrir críticamente la realidad. Esta educación no se refiere solo a la formal, sino a una educación en todo los ámbitos de la vida, ya que la educación no es un ámbito de la vida, sino que la vida es educación y por tal la educación es política. No solo la educación escolar, sino la educación de la vida, guiada principalmente por su entorno social, y de ser posible, con el ejemplo de los gobernantes. La educación que hoy se ha implantado tiene como futuro mediato la eficientización de los alumnos con el fin de programarlos mecánicamente para cumplir funciones económicas principalmente; esta es lo que Freire dio a llamar Domesticación. La educación debe ser un medio para que la persona reciba una formación adecuada que le permita la libre ejecución de sus derechos, de sus ideas, y debe ser fundamentalmente un proceso en el cual el educando es un sujeto activo que tiene mucho para enseñar; esto difiere de nuestra realidad, donde se considera al educando como un mero receptor vacío y pasivo, al cual hay que "rellenar" de "conocimientos". No debe ser una educación cercenadora como la que hoy tenemos, que necesita del ayuno de decenas de docentes representando simbólicamente la decadencia de nuestra escuela publica.

Se necesita de una educación que fomente la consolidación de las posturas, que reparta libremente una gama de conceptos que luego permitirán la formación de una posición critica acerca de diversas temáticas lindantes con la realidad, no es necesaria una educación que participe con conceptualizaciones parcializadas que representen el interés de determinados sectores. Es hora de que nos demos cuenta que la gente no se vende ni se compra, mejor es que formemos personas inteligentes, críticos, idealistas pero también realistas, personas de las cuales estemos seguros de que contaran con la suficiente gama de conocimientos que permitan la correcta guía de la comunidad. Pero estos deseos realizables deben estar acompañados con el esfuerzo de personas interesadas en tener abierta su cabeza al ingreso de actitudes y aptitudes, a los conocimientos liberadores.

Paz: Se debe partir de la base que el valor de la vida de cada ser humano es imprescindible, es obvio que no se propone un cambio por medio de una revolución armada, sino mas bien una verdadera revolución pacifica. Distinta es nuestra posición de aquellos que sostienen que para que se produzca un cambio histórico es necesaria la toma del poder por medio de la lucha armada. Desde mi perspectiva todo ser humano vale, sea cual fuere su postura ideológica. El hecho del uso de la Fuerza como único medio para la solución de los problemas que afectan a nuestros pueblos supone la imposición de cierto ideal a un marco de gente determinado, y no creemos que sea lo correcto. Lo apropiado es llegar a producir el cambio a través del dialogo y consenso de las diferentes posturas.

Transformación de la economía: Los sistemas tanto Capitalista como Socialista ambos toman como base la acumulación de capital, a cualquier costo, no importa sacrificar hombres o naturaleza. Se diferencian en la forma de distribución de ese capital. En América Latina esa distribución es extremadamente desigual, como ya nos referimos en otro punto de este trabajo.

Para nosotros es necesario que la economía este al servicio de hombre, que el hombre no tenga como fin solamente la acumulación de capital Por otro lado, en América Latina, es inconcebible la desnutrición, la falta de alimentación, por falta de verdaderos programas que enrumben a las economías hacia la verdadera productividad, que es la que al final le dará el mayor índice de felicidad a la población. No se puede creer que mientras algunos posean millones de dólares, otros no tenga un techo donde vivir. La economía debe apuntar a lo social, en tal sentido es oportuno preguntarse ¿a donde han ido todos los dineros de las arcas de los Países del Continente? Es obvio que al pueblo no. Es por ello que los gobiernos democráticos deben apuntar hacia la humanización y diversificación de la economía.

Memoria: Es para nosotros indispensable aprender de la historia, para no volver a cometer los mismos errores. Es decir estudiar la historia de un pueblo nos facilitara el camino para el cambio. Es indudable que este factor nos ayuda a sostener el punto dos, ya que si vemos en la historia el sinnúmero de atrocidades cometidas por las guerras, optaremos por el camino de la paz. Esto no significa vivir en el recuerdo, ni intentar volver a épocas pasadas, sino más bien aprender de lo que ya se ha vivido en diferentes momentos históricos. Estudiar la historia que mucho nos puede enseñar.

Fomentar la independencia de poderes: La Generalidad de las Constituciones de los países de América Latina establece la división de los poderes (ejecutivo, legislativo y Judicial). En la practica vemos que principalmente el Poder Judicial es la comidilla de los demás poderes. Es un sector del poder sometido al poder. Jueces que responden al gobierno, jueces de los cuales se duda su idoneidad, impunidad a flor de piel... ¿Es esta la base de justicia que nos hará confiables ante los ojos de nuestra posteridad e incluso nuestros ojos? No, debemos luchar por el cumplimiento de las funciones especificas de cada poder, debemos tener la seguridad de que contamos con tribunales imparciales en igualdad de condiciones para todos los ciudadanos, sin la importancia dada por el poderío económico, ocupación social o influencias gubernamentales. En cuanto al Poder Legislativo es necesario el valor de los legisladores para sancionar las leyes de acuerdo a un criterio independiente y no responder a las necesidades partidistas, sino a las necesidades del pueblo, que al fin al cabo es el único soberano, y por ende de cada país. Entre otras cosas, es inadmisible en América Latina, la presión que por lo general se recibe del Poder Ejecutivo, eso es lo que hace "entubar" las leyes o por el contrario sancionarlas sin mas debate que el mero tramite establecido para sancionar las leyes en los distintos países las cuales están lejos de mejorar la calidad de vida de los administrados.

También nos parece útil destacar que por interposición de los intereses partidarios se produce una negociación de poderes y debates, de leyes e intercambio de mandatos que no hacen mas que condimentar la inoperancia con la que se maneja el sistema legislativo de América Latina en general. Por ultimo, hablando del poder Ejecutivo, es necesario hacer comprender a los gobernantes de las distintas naciones de la América Latina que es necesario erradicar definitivamente con las presiones y el autoritarismo que ejercen algunos, y entender que si estamos en un gobierno "democrático" no son útiles los decretos repartidos a diestra y siniestra, porque de este modo ¿Qué funciones cumplen la cámara de Senadores y de Diputados?. Procuremos entender que cada poder ha sido dotado de una función especifica, que cada uno debe ser independiente respecto del otro, porque de este modo aseguramos un presente y un futuro dichoso para la región antes que por el contrario que continuar con los serios problemas que se viven desde el punto de vista económico, social y político que pueden amenazar la estabilidad de los gobiernos de la ya tan golpeada América Latina.

Luchar contra la corrupción: En los últimos años, y aun más recientemente, la corrupción ha sido el común denominador de los cargos políticos en América Latina. La clase política se burla de la incapacidad de la gente originada en la irresponsabilidad del adoctrinamiento de la sociedad, en el sentido de entender las situaciones mas alejadas como propias, y convirtiéndolos en una sociedad de cómplices, sin detenerse por un instante a pensar que en definitiva, en un momento determinado perjudican al país. Es por ello que es un compromiso social denunciar a aquellas personas e instituciones, principalmente las que tienen asignadas funciones publicas en nombre del pueblo, con el fin de lograr una conciencia respectiva y precursora de una sociedad equilibrada. Esta situación, la de la denuncia, no implica caer en un canibalismo desmedido, pero sostiene la teoría de que la corrección de unos pocos implica el bien de muchos.

Es en definitiva, la conformación de un criterio plurilateral en busca del bien social.

Derecho a la libertad de expresión: Esto es un concepto fundamental, el que permite la denuncia de las situaciones que corrompen el desarrollo armonioso de la vida democrática. También permite y, a la vez fomenta, la publicación de las ideas, que son puntales para el desarrollo. Hay que convenir que las ideas son el factor fundamental de un pueblo que debe querer pensar, que debe tener dignidad para rechazar los aspectos de ignorancia que pretenden implantarle, que debe tener la capacidad de critica madura. Debe superar y no temer a la clase de terrorismo mediatico que hoy esta presente en la mayoría de nuestros países; hay que superarlo con hidalguía y valor, a fin de que las palabras no se las lleve el viento y los actos maliciosos queden plasmados. Es, por ultimo, lo que nos permite ser libres, porque un hombre sin palabras es esclavo de sus intenciones.

Utilizar el voto como termómetro de la democracia: A pesar de que, como ya dijimos, la democracia no es solo emitir un voto en las elecciones, sino que implica participación; creemos que si el pueblo cuenta con buena formación el voto debe ser el arma para castigar al gobierno deshonroso y un premio al gobierno justo. La emisión del voto pensado es la manera de justificar las buenas actitudes y acciones de los gobernantes, y justamente por ello debe ser meditado y ejecutado a conciencia. Se debe procurar cambiar la actitud que predomina frente a las elecciones, ya que votar no es una obligación, sino un derecho con el cual el Ciudadano cuenta para la conformación del cuerpo representante.

CAPITULO III

CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD

esultaría acertado señalar que hasta la segunda mitad del decenio de los '80, la palabra "gobernabilidad" no se escuchaba con frecuencia entre los distintos grupos que trabajan para el desarrollo de los países de América Latina. Sin embargo, hoy en día resulta difícil leer una publicación sobre temas del desarrollo publicada por Naciones Unidas, por organismos de ayuda multilaterales y bilaterales, instituciones académicas u organizaciones privadas de voluntariado, e incluso en las agendas de las Cumbres Presidenciales, en que no se recurra con frecuencia a su uso.

En el mundo anglosajón, "governance" es una palabra que ha sido utilizada habitualmente a lo largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad dentro de una determinada esfera. A menudo se ha empleado como sinónimo de la gestión eficaz de un amplio espectro de organizaciones y actividades, desde la empresa moderna ("gobernabilidad corporativa") o la universidad ("la gobernabilidad de Vassar College") hasta las profundidades marinas. Aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que no se observa un sistema político formal, no deja de implicar la existencia de un proceso político: "gobernabilidad" significa crear consenso, u obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses, sean estos políticos, sociales, económicos, o militares.

La amplia aplicabilidad del término, su referencia a problemas básicos de orden político (incluyendo la eficacia y la legitimidad), y su carencia de toda relación necesaria con el Estado han hecho de él en el último decenio un instrumento útil para un número creciente de participantes en el debate sobre el desarrollo. Así, por ejemplo, aquellos que están convencidos de que el rol del Estado en los asuntos económicos y sociales se ha vuelto demasiado amplio y debería ser reducido, han podido desplazar parte de la discusión sobre los asuntos públicos del ámbito de "gobierno" al terreno mucho más amplio de "gobernabilidad". La novedad relativa del término "buena gobernabilidad" en círculos internacionales también ha facilitado los intentos de reformar los programas y burocracias del Estado en muchos países apelando a un modelo aparentemente más técnico y menos político que el evocado por los llamamientos a "la reforma del Estado".

Al mismo tiempo, muchas personas que quizá no tengan demasiado interés en reducir el espectro de actividades de los gobiernos nacionales han visto en el concepto de "gobernabilidad" un instrumento útil para abordar problemas que requieren una acción en común en ámbitos donde el Estado no desempeña o no puede desempeñar un papel de liderazgo. Estos ámbitos se encuentran en diferentes niveles de la sociedad, desde lo más local a lo supranacional. Los problemas de "gobernabilidad" constituyen un aspecto relevante en el fortalecimiento de las culturas cívicas, la promoción de la acción voluntaria y, por tanto, en la mejora de las bases sociales para la democracia. También es cada vez más importante en el análisis de cómo la comunidad internacional puede crear las instituciones necesarias para promover el orden y la justicia en el contexto de la globalización.

En otras palabras, al igual que muchos otros conceptos clave en el actual debate sobre el desarrollo, el de "gobernabilidad" están siendo usado por sectores de orientaciones ideológicas muy diferentes, para diversos fines, a menudo contradictorios. Las instituciones financieras internacionales también han adoptado tan ampliamente este concepto. A éstas suele atribuirse la atención renovada que, durante los años '80, se proyectó sobre el concepto de "gobernabilidad" y el apoyo a su interpretación del término con un volumen de financiación considerable.

1. Interés común y Gobernabilidad

Hemos señalado la ponderación del interés Común como una de las características de la acción de gobierno, y afirmamos que era un elemento de justificación, quizás ideológico. Pero “si por una parte el elemento el interés Común es aceptado como principio que ha de inspirar la actuación del gobierno, por otra no es demasiado fácil de concretar”.[8] Habrá casos sencillos, en los que podrá encontrarse un consenso casi unánime: quizá las medidas de protección civil frente a catástrofes naturales podrían servir de ejemplo. En este caso, el interés Común es el interés de todos y así percibido por todos. Otras veces, sin embargo, no hay consenso sobre lo que hay que hacer para servir al interés Común aunque exista una conciencia muy extendida de que el interés Común está en juego; este podría ser el caso de los problemas de defensa militar. Finalmente, la situación concreta a la que deba responder una acción de gobierno, puede no involucrar directamente el interés Común, pero si indirectamente, a consecuencia del tipo de respuesta que del gobierno a una demanda motivada por el interés de un grupo social. Respuesta que, por otra parte, puede incitar a otros interese sectoriales y provocar nuevas demandas.

Si excluimos una situación limite, como la que correspondería al ejemplo de la catástrofe, parece claro que no siempre es posible demostrar la coherencia de una acción de gobierno con el interés Común, desde el momento que se tienen diversas concepciones de él. Por el contrario, a menudo será posible determinar cuál es el interés Común por el embrollo de interese parciales enfrentados. Entonces puede tomar fuerza una perspectiva axiológica, “que de definir el interés Común con relación al interés de todos o de la mayoría de los ciudadanos”[9], pasa a formularlo en términos cualitativos, en referencia a “principios morales y credenciales universalmente reconocidos, cuando estos existen”.[10] Lo grave es que, en condiciones de modernidad avanzada, ese referente último no está siempre claro ni mucho menos.

Así pues, la acción de gobierno puede plantearse con relación a valores. El pensamiento político medieval europeo, impregnado de influencia religiosa, concentró muchos esfuerzos en proponer referentes éticos en la conducción de los asuntos públicos. En este sentido, “la idea del ‘bien común’ como objetivo de la ley y su asociación con el ‘bien individual’ es quizás la formulación más conocida”.[11] Pero el movimiento de la Ilustración supuso la voluntad de emancipar de los determinantes religiosos externos la libertad individual; los parámetros éticos de la acción de gobierno debían ser accesibles a la razón humana. Así, el ‘bien común’ no se definía en relación a la doctrina cristiana, sino respecto a lo que cada autor consideraba pertinente. Además, planteado el problema de los límites del poder, se examina también su justificación en nombre del bien común. Ya no es evidente que el bien común pueda imponerse siempre al bien individual, o que esté siempre asociado a él. Para Montesquieu, por ejemplo, “si el bien particular debe ceder ante el bien público cuando está en juego la libertad del Ciudadano, el bien público puede imponerse al particular cuando se trata de la propiedad”.[12]

Cuando más tarde el liberalismo consagre la economía de mercado, al homo economicus le será mucho más familiar la constatación de que el interés preside muchas motivaciones de las conductas individuales. El bien es una categoría ética que se sitúa en un plano menos inmediato al individuo que el interés. Bentham, a mediados del siglo XIX, discutió la noción de interés común y, de paso, la propia noción de comunidad: “The community is a fictious body, composed of the individual person who are considered as constituting as it where its members. The interest of the community then is, what? -The sum of interest of the several members who compose it”[13].

Y no encaja demasiado bien con esta concepción liberal individualista el que los poderes públicos, y no cada Ciudadano, se ocupen de un interés común distinto del interés de los ciudadanos. A pesar de todo, junto a esta concepción que entiende el interés colectivo como un mero agregado de intereses individuales, el liberalismo contribuye a engendrar un movimiento político que atenúa el individualismo: el nacionalismo se fundamenta en la titularidad del poder político supremo atribuida a la nación, y en la consideración del interés nacional como interés superior al interés individual. Sintomáticamente, la defensa de la nación es la que justifica la economía de guerra, drástica limitación de la economía de mercado.

No hay, en realidad, ninguna situación histórica sin un poder público que actúe en función de algunos intereses Comunes; “por lo menos el de asegurar un mínimo estatus vivendi entre los intereses parciales”[14] desigualmente servidos.

Pero también hay que constatar la dificultad actual de concretar en cada coyuntura el interés Común. En primer lugar, hay que mencionar factores internos, entre los cuales el más importante es probablemente la multiplicación de intereses parciales que se manifiestan y a los que los poderes públicos deben responder. En una sociedad democrática en las que las demandas sectoriales pueden expresarse libremente, los poderes públicos han de considerarlas, de modo que su actuación no puede moverse sólo por propia iniciativa. Por el contrario, son los poderes públicos quienes por su propio carácter deben orientar su actuación en función del interés Común.

Hay dos momentos en los que una democracia representativa (en la que participan los ciudadanos como electores, y no como miembros de un sector determinado) puede formularse el interés Común, por lo menos determinando prioridades: las elecciones, en las que cada fuerza política presenta un programa de gobierno, y la legislación. Las elecciones son previas a la formación de gobierno, pero quienquiera que resulte de ellas deberá sentirse obligado a tomar como referencia sus propios programas electorales. Esto, como es sabido, no obsta para que una vez en el gobierno, los que estén en él cambien de orientación alegando que ‘las circunstancias han cambiado’. En cualquier caso, y en los Estados de derecho, “la legislación es el momento en que a través de estos procedimientos públicos se fija la pauta de actuación de los poderes de Estado”[15]. Por eso los grupos de presión con interés permanente procuran situarse cerca de los legisladores a fin de influirles, especialmente donde la escasísima disciplina del grupo parlamentario puede hacer más receptivo al legislador individual. El caso de los Estado Unidos es el ejemplo más habitual, pero la presión sobre el legislador puede operar de forma indirecta, por ejemplo, entre sindicato y partido[16].

Hay que tener presente, además, que ni los legisladores ni los gobernantes en Común pueden optar por cualquier respuesta a cualquier demanda que se les formule. Su legitimidad política deriva del acatamiento de normas, y por encima de toda la constitución. Sus formas de actuación están limitadas, pero también, en muchos casos, les son impuestos determinados valores constitucionales[17].

Así, no pueden responder a demandas que sean contradictorias con la constitución: con los valores, derechos y procedimientos recogidos en ella. Y en algunos países como España o los Estados Unidos, un tribunal puede determinar si se ha producido o no una transgresión de la norma suprema[18].

En segundo lugar, junto a factores internos hay otros externos que también dificultan la formulación del interés Común. Hay que recordar que la autoridad de los gobernantes de cada Estado hace ya tiempo que ha dejado de ser plenamente soberana. Las decisiones de los gobernantes son sólo relativamente independientes, como es fácil de ver con dos ejemplos. En materia económica, el proceso de integración europea, y en defensa de la participación en organizaciones militares supranacionales, no sólo limitan la autonomía de decisión, sino que, en Europa, sitúan la definición del interés Común fuera del ámbito estatal que es el propio de los gobernantes.

Se examina siempre los problemas de la gobernabilidad teniendo en cuenta dos dimensiones. La legitimidad y la eficacia. La legitimidad de los gobernantes proviene del carácter representativo de las instituciones públicas desde las cuales ejercen el poder. En las elecciones que renuevan periódicamente la representación popular, participan candidatos con programas planteados en función del interés Común de la sociedad.

Pero desde el momento en que alcanzan la condición de gobernantes, su actuación se ve determinada por las demandas que presentan grupos que defienden intereses sectoriales. Y a los gobernantes se les valora por la eficacia con que responden a las peticiones de los grupos portadores de intereses parciales. Estos grupos tienen una clara conciencia de su propio interés, y pueden medir el grado con que es satisfecho. En cambio, no sucede así con el interés Común, que con frecuencia responde más a un principio ideológico susceptible de interpretaciones diversas, que a la percepción subjetiva de una conveniencia concreta.

Demostrar que la prosperidad de un país depende hoy de la prosperidad mundial, o que la gobernación de una región o estado depende también de la mundial es demostrar que hoy, el interés Común no reconoce fronteras. Y, por lo tanto, que la noción de interés Común (de interés general) debe ser ampliada, hasta abarcar a la humanidad completa. Se tarta de una tarea que, a pesar de su vasto alcance, no es abstracta. Es una tarea práctica de gobierno tal y como se halla hoy la situación de nuestro universo social, en el que tareas y problemas, escollos y soluciones han sufrido un proceso de mundialización.

CAPITULO IV

PARTICIPACIÓN Y GOBERNABILIDAD

a participación política tiene su manifestación más clara y repetida en las elecciones. “A través del voto, todos los ciudadanos jurídicamente capaces pueden participar en la designación directa o indirecta de los gobernantes, mediante el ejercicio de un derecho que parece obvio en una democracia contemporánea”[19]. Pero no lo encontramos en sus raíces liberales. Hasta la eliminación de las discriminaciones económicas que conlleva el sufragio censitario, la participación era considerada más una función política reservada a las minorías (cultas y con propiedades o dinero), que un derecho de todos. El liberalismo de la primera mitad del siglo pasado, que Benjamin Constant podría representar muy bien, consideraba la libertad de participar en los asuntos públicos como una característica del mundo de las ciudades-estado de la Antigüedad. Prefería claramente la libertad entendida como autonomía individual, libre de inherencias a fin de vivir su vida sin miedo al poder político[20]. Es la libertad como derecho a que los entes públicos dejen en paz.

La indiferencia respecto a la participación en los asuntos públicos se corresponde con el sueño liberal de una sociedad sin trabas para los individuos. Pero este sueño incluye un presupuesto que no se da en las sociedades occidentales contemporáneas: la economía de mercado ‘perfecta’. El sufragio universal abrió la participación política a los sectores marginados del primer liberalismo. Para poder incidir en las decisiones públicas y mejorar las condiciones de vida de los asalariados, se formaron partidos políticos de orientación socialista o socialdemócrata. Su intención era rentabilizar a favor de los trabajadores la participación que permitía el sufragio universal[21]. El resultado de su impulso es el Estado asistencial que, con su intervencionismo, conlleva ciertas correcciones en el funcionamiento del mercado. Actualmente, la participación en las instituciones políticas adquiere una nueva trascendencia, dado el fenómeno de la expansión estatal.

Esta expansión ha permitido también aumentar las áreas donde es posible la participación de los ciudadanos y “ha provocado la multiplicación de los canales de participación”[22] para que puedan circular las demandas de los individuos y los grupos. Las instituciones tradicionales como el Parlamento y las organizaciones centenarias como los partidos, ya no son las únicas que canalizan las demandas de la sociedad, a pesar de que aún determinan considerablemente la respuesta que obtienen. Se ha llegado, quizás exageradamente, a expresar la sospecha de que “la representación política no es ya ‘representativa”[23].

Tal vez sea más prudente afirmar que no todas las demandas encuentran los canales de participación para influir en la respuesta que esperan los grupos que las formulan.

Hay que recordar que la participación (institucionalizada o no) tiene como objetivo influir en una decisión[24] y, en principio, parece que hay muchos centros de decisión fuera del alcance de los ciudadanos. Las empresas transnacionales son el ejemplo más conocido. Pero por lo que se refiere a las decisiones que toman los gobiernos, la relativa falta de influencia de los ciudadanos en la actual democracia representativa se ve compensada por la fuerza de ciertos movimientos sociales, como los ecologistas y feministas, y la de las organizaciones corporativas a que ya se ha aludido, y que constituyen de hecho importantes instrumentos de participación como, por ejemplo, los medios de comunicación social (mass media). En cualquier caso, en la medida en que provocan conflictos y ‘desordenan’ el ámbito político tradicional, parece bastante claro que crean turbulencias políticas importantes que han transformado la situación política contemporánea e incrementado el grado ‘aceptable’ de desobediencia cívica para muchos gobiernos.

La tesis de la crisis de la gobernabilidad remite directamente al grado de participación en las democracias contemporáneas. Refiriéndose a los estados Unidos, Huntington presenta el ciclo siguiente:

a) el incremento de la participación política lleva hacia una mayor polarización en la sociedad;

b) el aumento de la polarización produce desconfianza en las instituciones y la sensación entre los individuos de una creciente ineficacia política;

c) esta sensación conduce a su vez a una baja en la participación[25].

Hay que decir que no parece haberse dado ninguna relación proporcional entre participación y polarización. Los grupos terroristas, los movimientos pacifistas, feministas y ecologistas han protagonizado una ‘participación’ crítica[26] respecto las instituciones que no siempre canalizan adecuadamente sus demandas. Además, articulados flexiblemente[27] en torno de un único tema, sus demandas han contribuido a la ‘sobrecarga’ del sistema político.

La eficacia de la acción de gobierno, durante el último medio siglo, se ve afectada por las presiones sociales que obligan a formular objetivos insólitos (el equilibrio del medio natural) y a emplear instrumentos discutibles para la tradición liberal como la discriminación positiva (affirmative action), destinados a hacer igual la igualdad de oportunidades. Así, a la expansión del ámbito del gobierno generada por los mandatos constitucionales o por la decisión de los partidos parlamentarios, hay que añadir la que resulta de las demandas de estos movimientos. En este sentido, quizá sí podría establecerse una relación inversamente proporcional entre participación y gobernabilidad. Dentro y fuera de las instituciones aumenta la participación de grupos, proliferan las demandas contradictorias y los gobernantes tienen que dar respuesta a problemas imprevistos. Además, la respuesta gubernamental establece un precedente: se tenderá a exigir la misma receptividad al mismo tipo de demandas de forma permanente. Difícilmente la eficacia de la acción de gobierno puede mantenerse constante si los objetivos que desea o que debe asumir se multiplican indefinidamente.

Sin embargo, también podría decirse que cada demanda dirigida a los gobernantes comporta un reconocimiento de la función que cumplen, aunque sea critica respecto a sus orientaciones o ponga en dificultades su capacidad de actuar eficazmente. En otras palabras, el incremento de la participación, en ciertos casos, ofrece a las instituciones gubernamentales la oportunidad (quizás no deseada) de ensanchar la propia legitimidad. Dentro de la democracia gozan de la legitimidad necesaria proveniente de su carácter representativo y de su actuación respetuosa con el imperio de la ley. Con algunos sectores, que lleven la participación critica hasta el extremo de cuestiones de principio (como los grupos nacionalistas independentistas, que no reconocen la legitimidad originaria de la representatividad política) el enfrentamiento es inevitable.

Pero los grupos que participan para obtener decisiones concretas, y no para cambiar el centro del cual emanan, no se pone en juego lo que podríamos llamar el mínimo constitucional de legitimidad, sino el grado de satisfacción que cada sector o grupo considera suficiente en función de la respuesta que reciben sus demandas.

La pretensión de restringir la participación a fin de facilitar la gobernabilidad limitando las demandas[28] parece ocultar el fantasma del despotismo ilustrado, por no evocar otros más próximos y desagradables.

En cualquier caso, resulta una tentación demasiado fácil, pero incompatible con una sociedad democrática regida por gobernantes representativos y lo suficientemente libre para que sus miembros expresen sus pretensiones legítimas y consigan una mínima respuesta por parte de los gobernantes.

CAPITULO V

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

a se ha dicho que la legitimidad de los gobiernos democráticos es patente en las instituciones representativas. La estructura de las que hoy conocemos sigue el patrón organizativo del constitucionalismo liberal inspirado por Montesquieu, el principio de la ‘separación de poderes’[29]. Con esto se quería conseguir un mecanismo de contrapesos adaptado a los criterios de lo que debía ser la acción de gobierno: la mínima intervención posible en la vida de sociedad. Hay que recordar, sin embargo, que no es este el liberalismo al que se asocia la idea actual de democracia[30]. El sufragio universal es lo que hace posible la democracia y permite el paso del gobierno por consentimiento a una forma indirecta de autogobierno como la democracia representativa. Con esta fórmula política el parlamento legislador adquiere una gran importancia: de él depende la producción normativa a la que los poderes públicos han de someterse, comenzando por el poder ejecutivo.

La denominación de ‘ejecutivo’ parece indicar una carencia originaria de iniciativa del órgano así designado, procedente de un tiempo en que gobernar era entendido como realización (ejecución) de los mandatos de la voluntad general que se expresaban por boca de los legisladores. Obviamente, la realidad es muy distinta desde hace tiempo. “La potestad legislativa ya no es monopolio del Parlamento, sino que el constitucionalismo moderno[31] reconoce también, con limitaciones explícitas, la facultad de dictar normas al gobierno, sea como propia o delegada por el Parlamento. Más aún, la producción legislativa parlamentaria es con mucha frecuencia el resultado de iniciativas gubernamentales, salvo en el caso notorio de los Estados Unidos, a causa de la rigidez constitucional de su separación de poderes.

En cualquier caso, puede afirmarse que la legitimidad del sistema democrático ha encontrado en el sufragio universal y en la representatividad del poder legislativo dos componentes indispensables. Por el ‘imperio de la ley’, el Estado de derecho mantiene bien delimitadas las atribuciones de sus gobernantes, para el bien de la libertad de los ciudadanos. Sin embargo, el problema no surge normalmente por lo que las normas prohiben hacer a los gobernantes, sino en el hecho de que estos han de basarse en normas para llevar a cabo su tarea. Así, paralelamente al fenómeno de sobrecarga de demandas que se apuntaba como posible factor de la crisis de gobernabilidad, se ha podido hablar de una sobreproducción normativa propia de todo Estado asistencial, y que los gobiernos conservadores de los años ochenta han querido corregir mediante la llamada ‘desregularización’[32].

Pero independientemente del signo político de los gobernantes, la estructura organizativa de la democracia contemporánea se caracteriza por un peso determinante de los elementos normativos. Estos obligan a calibrar la acción de gobierno no sólo con relación a la “eficacia técnica”[33], entendida como consecución de los objetivos, sino por un impulso normativo previo (y a veces ad hoc) a cada actuación material del gobierno. El gobierno no puede desbordar el marco de legalidad, pero a veces entiende esto último como la necesidad de que todas y cada una de las decisiones, individualmente consideradas, debe ir precedidas por alguna norma precisa[34].

Si con esta práctica quizás aumenta la seguridad jurídica de los ciudadanos, lo cierto es que se paga un precio nada despreciable por lo que respecta a la eficacia del funcionamiento de la máquina gubernamental, a causa de la hipertrofia normativa que ello provoca y la lenta toma de decisiones consiguientes. El viejo principio jurídico legem patere quam fecisti, destinado a presidir el régimen jurídico del gobierno como manifestación de principio de legalidad, describe también ciertas consecuencias negativas que la sobreproducción normativa tiene sobre los propios legisladores y sobre los gobernantes.

Esto puede explicar la pesadez y lentitud que con tanta frecuencia se reprochan la acción de gobierno y que se intenta corregir reconociendo la autorregulación generada por los acuerdos entre determinados grupos sociales: ya hemos visto cómo los convenios colectivos entre empresarios y trabajadores son un ejemplo característico de la difusión material del poder normativo en las sociedades contemporáneas[35]. Algunos ven esta situación como la vía de salida de la crisis de Estado asistencial[36], pero ello plantea más de una dificultad. Quizás la esencial sea la de los efectos a terceros: las normas generadas por los acuerdos entre corporaciones pueden afectar negativamente a ciudadanos que no están vinculados a ellas, que no han podido participar ni directa ni indirectamente en su elaboración y que, a menudo, no pueden beneficiarse de la garantía que supone el control jurisdiccional de las normas públicas.

Se trata, pues, de un importante efecto perverso del corporatismo. No se debe olvidar que la democracia representativa lo es de toda la sociedad con la participación formal de los electores individuales, y no de las diversas organizaciones de intereses. De todas formas, la inercia parece ir en sentido contrario, al del abandono de las potestades normativas públicas. Es más, en algunas ocasiones los gobiernos llegan a elevar a categoría oficial algunos acuerdos entre ‘interlocutores sociales’. Otras veces, la necesidad de producir normas lleva a entendimientos informales (y de constitucionalidad más que indiscutible).

Todo esto nos induce a pensar que la estructura institucional de la democracia representativa, muy bien dotada en teoría de controles y garantías frente a posibles excesos de los gobernantes, presenta aspectos que no acaban de encajar con las necesidades o las prácticas de la acción de gobierno. En particular, el indispensable sometimiento a las leyes es una condición que no resulta suficiente por sí misma para asegurar la consecución de los objetivos de la acción, aunque sea la premisa bajo la que es controlada por los tribunales. La producción normativa no equivale a la formulación de las políticas públicas adecuadas a la consecución de los objetivos gubernamentales. Por esto hay que buscar, más allá de la legislación[37], en el proceso de ejecución material de la acción de gobierno, criterios que permitan al público su evaluación a fin de juzgar tanto su

COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA

CORONEL GUARDIA NACIONAL

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