COLEGIO INTERAMERICANO DE
DEFENSA
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS
CURSO XXXVIII
MONOGRAFÍA
MECANISMO DE EVALUACION MULTILATERAL DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Dra. Susana Mercado
Perú
FORT LESLEY J. McNAIR
WASHINGTON, DC., MAYO DE 1999
INTRODUCCION
Estando en las puertas de ingresar a un nuevo milenio, se podría afirmar válidamente que el siglo que abandonamos ha sido el período en que la humanidad ha tenido el mayor progreso científico, tecnológico e industrial. Lo positivo de ese progreso no fue correspondido con el mismo signo en todos los ámbitos del que hacer humano.
Por el contrario, el nivel de desarrollo alcanzado resulta ensombrecido por la existencia de graves desigualdades en aspectos esenciales como alimentación, salud, educación y acceso a necesidades básicas como vivienda, agua potable, energía eléctrica, etc. y por el surgimiento de verdaderas lacras universales como el terrorismo, contaminación ambiental, desequilibrio ecológico, delincuencia juvenil y el inusitado crecimiento del consumo de toda clase de estupefacientes.
Sin dejar de tener en cuenta la urgente necesidad de dar solución a estos aspectos negativos, es indudable que el tema de las drogas ha sido –junto con el terrorismo- uno de los que más ha preocupado a la dirigencia mundial, en general, y del continente americano en particular.
El tratamiento de la problemática relacionada con los narcóticos, tanto en las medidas preventivas como en las acciones contra la actividad delictiva que se generó en torno a las drogas, no ha tenido, hasta la fecha, la objetividad y precisión que imponen el riesgo social y la naturaleza del desafío planteado.
Los errores, talvez podría afirmarse han resultado de una visión demasiado generalizada del problema, sin tener en cuenta las particularidades de las distintas etapas en el proceso integral de la droga y las diferencias en el grado de la amenaza que esas etapas provocan en los estados.
Es así,
como el problema de las drogas y delitos conexos, ha ido adquiriendo cada día
mayor magnitud y complejidad, debido principalmente, a que las actividades del
narcotráfico se han trasnacionalizado convirtiéndose en el más grave peligro
para el estado democrático de Derecho, la salud de la población y el bien común
en general enfretándose así a un problema voluble y global.
En la
actualidad no existe país en el hemisferio que se sustraiga a las
negativas implicancias del problema de
las drogas no sólo respecto a alguna de sus fases (producción y tráfico
ilícito, uso indebido) sino en muchos casos, comprendiendo más de una o a todas
ellas.
Además las
preocupantes dimensiones que ha alcanzado el problema hacen necesario otorgarle
un tratamiento integral y equilibrado que aborde de manera comprensiva sus
múltiples manifestaciones, considerando todas las variables existentes
(incluidas las de carácter económico y social), procurando así enriquecer el
enfoque jurídico represivo con el que se diseñaron muchas de las actuales
estrategias y acciones nacionales e internacionales que se vienen desarrollando
para combatir este flagelo.
El carácter transnacional del tráfico de
estupefacientes al que hemos hecho alusión, ha motivado en esta última década, que los países colaboren en sus
esfuerzos antidrogas a nivel bilateral y multilateral; aceptando finalmente la
realidad de que ningún país puede derrotar a este enemigo por sí sólo, ya que
de no existir una cooperación internacional, la producción de drogas
aumentaría, las organizaciones dedicadas al tráfico de estupefacientes se
harían cada vez más poderosas, peligrosas y difíciles de desintegrar, las rutas
de contrabando se multiplicarían y no podría controlarse al abuso.
La realidad actual del hemisferio es distinta a la de una década atrás: hoy por hoy las drogas ilícitas ya no son sólo producidas en algunos países del sur sino también en el norte del hemisferio y el consumo no se realiza sólo en el norte, sino que la mayoría de las sociedades sufren a su vez los devastadores efectos del abuso de las drogas. Las noticias que leemos a diario en la prensa destacan el carácter multifacético del problema, con sus complejas vinculaciones con el crimen y el lavado de dinero, su impacto en la salud y el porvenir de la juventud, sus implicaciones para la soberanía de los Estados, y su impacto corrosivo en las relaciones entre los gobiernos. Pero sobre todo nos llevan a pensar a todos sobre qué se puede hacer para reducir los efectos dañinos de las drogas en los individuos, las sociedades y los Estados.
En este
modesto estudio se analiza una de las distintas formas como el hemisferio en su
conjunto, habiendo tomado debida cuenta de lo anterior, piensa trabajar conjuntamente en el futuro
para contribuir al esfuerzo de reducir el problema de las drogas y sus delitos
conexos en nuestras sociedades: “el Mecanismo de Evaluación Multilateral de la
lucha contra las Drogas”, mecanismo que viene siendo elaborado por un grupo de
expertos en el seno de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de
Drogas de la Organización de Estados Americanos, y el cual se pretende poner en
operación tan pronto como en el año 2000.
LAS DROGAS COMO AMENAZA A LA SEGURIDAD DE NUESTRO CONTINENTE
I. ESFUERZOS INDIVIDUALES PARA COMBATIR EL FLAGELO DE LAS DROGAS
“Convertido en crimen organizado transnacional de enormes dimensiones, el narcotráfico latinoamericano penetra y controla cada vez más las economías y sociedades, los sistemas políticos y los gobiernos de América Latina; contribuye a descomponer y a desestabilizar a unos y otros, al tiempo que, en paradoja sólo aparente, se va volviendo actor de creciente protagonismo, coproductor y elemento integrante de los mismos. La conjunción de estas características y tendencias convierte cada vez más al narcotráfico en una de las principales limitaciones y amenazas, en uno de los retos fundamentales, respecto a la real vigencia y hasta la mera subsistencia de la soberanía estatal y la seguridad nacional.” 1
Las drogas ilícitas poseen un desafío
formidable para todos los países del hemisferio. La demanda por la droga es un
problema alarmante en Norte América, pero, como hemos indicado anteriormente,
la demanda por los narcóticos está creciendo en el resto del hemisferio.
Una red de instrumentos internacionales, los
mismos que serán analizados en el capítulo siguiente, se han diseñado a niveles
globales y hemisféricos, para enfrentar los desafíos que presentan las drogas.
En lo que respecta a la labor individual de
los Estados, muchos gobiernos están invirtiendo recursos para prevenir el abuso
de drogas a través de la educación, el tratamiento y rehabilitación de adictos
a través de intervención de salud, la erradicación de cultivos ilícitos y la
promoción del desarrollo alternativo. También están actuando para controlar la manufactura
de drogas sintéticas y la diversión de precursores químicos, la interdicción
del tráfico de drogas dentro y fuera de las fronteras, y la reducción del
lavado de dinero, la corrupción y el tráfico de armas pequeñas que apoya a la
industria de las drogas ilícitas.
Muchos gobiernos tienen inclusive en la
actualidad “estrategias nacionales” contra las drogas que incluyen todos los esfuerzos a que hemos hecho referencia en
el párrafo anterior, como son:
esfuerzos para reducir la demanda a través de programas educacionales y
de salud; para reducir el abastecimiento a través de la erradicación o
desarrollo alternativo; y para controlar el tráfico a través de la
interdicción, la aplicación de la ley o medidas para contrarrestar el lavado de
dinero.
Los problemas que acarrean las drogas ilícitas, así como las respuestas a esos desafíos, se pueden observar desde varios puntos de vistas analíticos. Por décadas muchos países adoptaron lo que ha sido calificado como un “prohibitivo” o “punitivo” acercamiento, al asumir que este era básicamente un asunto de control del crimen y por consiguiente trataron de proscribir las drogas ilícitas principalmente a través de medidas de control policial.
En los noventas emergió un consenso sobre la
necesidad de tomar una aproximación más amplia al problema sobre la base del
principio de la responsabilidad compartida. Esta modalidad de encarar el
problema distingue entre los intentos de reducir la demanda, reducir la oferta,
y control del tráfico o traslado ilícito de mercancías a través de las
fronteras:
·
La
reducción de la demanda incluye medidas tales como programas de educación para
disuadir a potenciales usuarios, y programas de salud para tratar a los
drogadictos.
·
La
reducción de la oferta cubre medidas tales como programas para la erradicación
del cultivo y desarrollo alternativo para contener el cultivo y el
procesamiento de las drogas ilícitas, y esfuerzos de control policial en la
manufactura de drogas ilícitas o el desvío de substancias lícitas.
·
El
control incluye medidas tales como la interdicción del narcotráfico por tierra,
mar y aire, y esfuerzos para frenar el lavado de dinero, la corrupción y el
tráfico ilegal de armas pequeñas asociadas con la industria de las drogas
ilícitas.
Estas categorías son los ladrillos de muchas
estrategias antidrogas de los Estados. También son utilizadas por organismos
multilaterales tales como la Comisión de Narcóticos de la ONU y la CICAD.
Ahora bien, la producción, el tráfico, y el
consumo de drogas ilícitas, se han convertido en asuntos internacionales de
seguridad porque también afectan los intereses de los Estados. En las Américas
esta conexión se manifiesta de dos maneras.
Primero, la diferencia de opiniones sobre la
manera de responder al problema de las drogas complicó las relaciones entre los
Estados Unidos y otros países del sur de la región, particularmente en los 80s.
Ambos lados plantearon sus preocupaciones sobre la capacidad de los gobiernos
para responder a distintos aspectos del desafío de las drogas ilícitas. La
descertificación unilateral ha sido tal vez el área de mayor preocupación.
Segundo, la penetración del espacio aéreo y
aguas costeras en pequeñas islas del Caribe por los narcotraficantes, la
corrupción de políticos y funcionarios, el descubrimiento de enormes
cargamentos ilícitos de armas livianas en ruta hacia sur América, así como la
violencia ocasional practicada en contra de autoridades menos colaboradoras,
han intensificado los sentimientos de vulnerabilidad en estos estados. Aunque
esto también ha afectado las relaciones entre los estados, su primer impacto ha
sido el de resaltar las percepciones de inseguridad en la región, especialmente
en el Caribe angloparlante.
De la revisión de algunos de los estudios que
presentan anualmente las oficinas encargadas de la atención de las drogas ilícitas en los países
integrantes del hemisferio, se puede observar que se refieren a los mismos
problemas, como son, la dificultad económica para darle una mejor atención, solicitan
mayor colaboración a la comunidad internacional, aumento en el consumo de
drogas, corrupción de altos funcionarios, incremento en los delitos violentos
relacionados a la actividad ilegal del narcotráfico, dificultad para reducir la
inversión económica producto de la droga, sistemas judiciales ambiguos que no
permiten dar una respuesta actual a la sociedad en este campo, inadecuados
programas preventivos y otros puntos que esgrimen en dicho reportes.
Ya hace un tiempo considerable que los países
del hemisferio con procedimientos que vienen en avanzada, han pretendido
disminuir el flagelo de este mal que carcome todos los estratos sociales, sin
lograr aminorar en forma relevante esta trágica situación, esos sí con saldo
positivo, por cuento ahora la conciencia es generalizada que de continuar cada
uno en forma particular la atención de las drogas, se seguirá acelerando y
facilitando su nefasto desarrollo, sólo sí con políticas integracionistas y
mediante acuerdos continentales que ya se van visualizando, se logrará
encontrar un antídoto que contrarreste el problema verbigracia, tenemos
discusiones constantes en foros continentales para buscar el consenso, la
creación en la Organización de Estados Americanos de la Comisión Interamericana
para el control de la Abuso de las Drogas (CICAD) que es parte de esta nueva
visión, y a la cual nos referiremos más adelante, que está dedicada a la
prevención de la producción, distribución y consumo ilícito de narcóticos y
sustancias psicotrópicas en el continente. Además prevee la asistencia a los
estados miembros de la OEA a través de programas vinculados con la reducción de
la oferta, el fortalecimiento institucional y el intercambio de información.
Pero, aunque se avanza, no es suficiente se requiere de más. La droga no sólo
es una amenaza a la salud y a la seguridad de nuestras naciones, sino también
pone en riesgo la estabilidad democrática y a la sociedad hemisférica, para
ello sólo citar el caso de Colombia, cuya situación interna de violencia que
atraviesa, motivada por el narcotráfico y la narcoguerrilla, están afectando a
los países vecinos y a otros. De allí la necesidad que los asuntos que se
tratan a nivel hemisféricos no se queden sólo en discusiones, si no hay que
materializarlos en acciones, cuanto antes en forma mancomunada y con total respeto
a las disposiciones constitucionales de cada país. De allí la necesidad de buscar iniciativas nuevas y hemisféricas
que logren el concierto y la participación de todos los países de la región;
como por ejemplo podría ser un cuerpo Policial Internacional bajo el auspicio
de un organismo internacional, una Central de Inteligencia Regional que
intercambie información entre los países, y como no, el Mecanismo, que es
materia de este trabajo, de Evaluación
Multilateral de la labor de los países del hemisferio en su lucha contra las
drogas, que se encuentra en plena elaboración en el seno de la CICAD-OEA.
II. TRATAMIENTO
MULTILATERAL AL PROBLEMA DEL NARCOTRAFICO