Cnel Ronaldo Leiva
Guatemala
Durante
un decenio caracterizado por turbulentos cambios políticos y económicos en todo
el mundo, los organismos humanitarios han centrado su atención en conflictos, caos
y Estados en desintegración, particularmente en los planos de políticas y de la
política. Las catástrofes en el continente americano parecen haber insumido el
grueso de nuestra energía intelectual y operacional.
No
obstante, habiéndose concentrado en estas catástrofes de aguda gravedad, gran
presencia visible y múltiples dimensiones, la comunidad proveedora de
asistencia humanitaria parece haber olvidado que su trabajo no se circunscribe
a las víctimas de la guerra, los refugiados y las personas desplazadas dentro
de fronteras nacionales. A comienzos de 1990, un 6% de los beneficiarios de la
asistencia que aportaba la comunidad Internacional en el mundo eran víctimas de
inundaciones y ciclones, mientras que los refugiados, las personas desplazadas
internamente y las personas afectadas por crisis económicas totalizaban del 70%
al 80.
No hay definición alguna que goce de
reconocimiento internacional por la cual se establezca la gravedad que debe
alcanzar una tragedia para que sea considerada como «catástrofe».
A
nivel internacional se asume tácitamente que la asistencia humanitaria es
aquella que prestan los organismos internacionales. En realidad, con frecuencia
los organismos nacionales son los primeros en aportar ayuda, y a menudo son los
más eficientes. Además, hábida cuenta
del crítico y breve plazo para salvar a las víctimas de terremotos, únicamente
las organizaciones locales tienen capacidad efectiva para intervenir.
No se
trata en modo alguno de negar la función de la asistencia internacional, sino
de destacar que ésta es tanto más eficaz cuanto que se canaliza en respaldo de
las estructuras locales.
Las personas directamente afectadas por las
catástrofes y quienes las rodean son siempre los primeros en reaccionar ante
cualquier crisis. Sin embargo, incumbe a los Gobiernos y a los organismos
internacionales hacer gala de voluntad política para prevenir, mitigar y
aliviar las consecuencias de las catástrofes siempre que sea posible. Cuando la
población y los mecanismos corrientes de apoyo de que ésta dispone ya no logren
satisfacer las necesidades humanas, resulta necesaria la asistencia de las
organizaciones humanitarias.
El desafío reside en velar por que se
aproveche como es debido esa oportunidad, se lleven a la práctica las normas, y
tanto las organizaciones como los donantes y los Gobiernos de acogida respondan
por sus actuaciones en función de esas pautas.
La finalidad de la Carta Humanitaria y de las Normas Mínimas es aumentar
la eficacia de la asistencia humanitaria y hacer que los organismos
humanitarios asuman una mayor responsabilidad. Su base son dos convicciones
fundamentales: primero, que es preciso adoptar todas las medidas posibles para
aliviar los sufrimientos humanos causados por los conflictos y calamidades, y
segundo, que quienes se han visto afectados por un desastre tienen derecho a
una vida digna y, en consecuencia, derecho a la asistencia. Cuando los Estados
no pueden responder, están obligados a permitir la intervención de
organizaciones humanitarias.
De particular importancia será la medida en que los organismos tengan
acceso a la población afectada, si cuentan con el consentimiento y la
cooperación de las autoridades competentes, y si pueden operar en condiciones
de seguridad razonables.
La Carta Humanitaria y las Normas Mínimas no resolverán todos los
problemas que plantean las intervenciones humanitarias ni pueden tampoco
impedir todos los sufrimientos humanos. Lo que ofrecen es una herramienta para
que los organismos humanitarios mejoren la eficacia y la calidad de su
asistencia y de ese modo aporten un cambio significativo a la vida de las
personas afectadas por un desastre.
El derecho a recibir y a
brindar asistencia humanitaria constituye un principio humanitario fundamental
que asiste a todo ciudadano en todo país. En calidad de miembros de la
comunidad internacional se debe reconocer nuestra obligación de prestar
asistencia humanitaria doquiera sea necesaria. De ahí, la trascendental
importancia del libre acceso a las poblaciones afectadas en el cumplimiento de
esa responsabilidad.
La puesta en práctica de esta
política universal, imparcial e independiente sólo será efectiva si las FFAA,
las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pueden disponer de los
recursos necesarios para proporcionar esa ayuda equitativa y tener igual acceso
a todas las víctimas de catástrofes.
Tomando en cuenta todos estos
aspectos, en el presente trabajo se aborda el tema de los Desastres desde el
punto de vista de la política de coordinación entre los diferentes actores que
intervienen en la dinámica de la atención a los desastres y no meramente desde
el punto de vista técnico de sus causas, orígenes, formas o clasificación.
CAPITULO PRIMERO:
DESASTRES NATURALES EN EL CONTINENTE
AMERICANO
A. Situación en el Continente:
Las amenazas naturales, y los desastres que con frecuencia provocan, son
parte integral de la historia del Continente Americano.
Terremotos, maremotos,
erupciones volcánicas, huracanes, inundaciones, deslizamientos, sequías, son
fenómenos que se repiten, afectando a miles o millones de víctimas. Además del
costo humano, sus efectos directos o indirectos provocan billones de pérdidas
en daños materiales.
Los desastres naturales se han presentado cada
vez con mayor capacidad destructiva
tanto en el continente como en otras regiones en desarrollo del resto del
mundo. En 1985, varios terremotos devastadores asolaron las zonas urbanas de
Chile y de México, causando la muerte de más de 10,000 personas. El mismo año,
la erupción del volcán Nevado del Ruiz, en Colombia, dejó un saldo de 23,000
víctimas. Los huracanes han cobrado miles de vidas y han provocado grandes
destrozos de infraestructura en el Cáribe, México y Centroamérica. En 1998, una
sola tormenta -el huracán Mitch- costó la vida de más de 10,000 personas en
cinco países, en 1999 una fuerte inundación en Venezuela dejó cerca de 50,000
damnificados y más recientemente en Enero del presente año un terremoto en
Centroamérica cuyo epicentro fué localizado en El Salvador con cauda de más de
600 muertos junto con la pérdida de muchos años de inversiones en desarrollo
económico y social.
Gracias a las comunicaciones actuales, las noticias de
estas tragedias llegaron a la comunidad internacional en minutos y, en algunos
casos, la ayuda se movilizó en cuestión de horas. Este caudal de ayuda
inmediata puede beneficiar considerablemente a un país asolado por un desastre
si se corresponde con necesidades reales. Sin embargo, cuando la ayuda no se ha
solicitado o cuando las instituciones o personas donantes tienen una visión
equivocada de cuales son las necesidades, también puede convertirse rápidamente
en una carga.
Los mensajes emitidos por los medios de comunicación y
por los donantes centran su atención en los efectos más visibles que los
desastres naturales tienen sobre la salud. Esto tiende a reafirmar el mito de
que la población y las autoridades necesitan cualquier tipo de ayuda que el
mundo exterior pueda proporcionar. En los países en desarrollo más avanzados
del continente, los servicios de salud, las organizaciones voluntarias y las
comunidades afectadas movilizan sus propios recursos para satisfacer las
necesidades médicas más imperiosas que surgen inmediatamente después del
desastre. Las necesidades de ayuda externa se limitan, por lo general, a
especialistas altamente calificados o a equipos para una áreas específicas. No
obstante, la gente que trabaja durante los desastres sigue siendo abrumada por
donaciones, cuya gran mayoría consisten en medicinas, alimentos, ropa, frazadas
y otros artículos, que ni fueron solicitados ni son prioritarios.
Los desastres naturales son un azote constante para la salud y el
desarrollo. El sector salud es una de las áreas claves para reducir sus
efectos. No sólo debe estar preparado para responder adecuadamente, sino que
debe ejecutar las medidas necesarias de prevención y mitigación para proteger
las instalaciones y disminuir los daños. El deterioro del ambiente, la pobreza
y la inequidad social son factores que favorecen los desastres y multiplican
sus fatales consecuencias.
Se debe conceder alta
prioridad a la adecuada coordinación de nuestras intervenciones motivadas por
emergencias, desempeñando esta función de manera idónea en los distintos países
afectados quienes más directamente participen en las operaciones de socorro,
incluidos los representantes de organismos competentes de la organización de
estados americanos.
Estas catástrofes plantean cuestiones fundamentales con respecto a la
idoneidad del régimen interamericano actual en materia de asistencia
humanitaria a las víctimas de los desastres naturales. La incertidumbre que
rodea la existencia en la costumbre y el contenido de un derecho como éste ha
dado lugar a que los Estados y las organizaciones internacionales hayan
demorado la ayuda cuando el aumento de la frecuencia de desastres naturales
exige una acción decisiva.
B. Perfil
de Riesgo:
No
todas las manifestaciones violentas de la naturaleza, como los terremotos, los
huracanes o las erupciones volcánicas, necesariamente se convierten en
desastres. De la misma manera, cuando ocurre un desastre, este no siempre es
resultado exclusivo de la amenaza natural por sí sola, ya que lo que hacen los
seres humanos, o lo que no hacen, por lo general es un factor clave.
Si un
fuerte terremoto se presentara en un área despoblada, este violento fenómeno no
causaría pérdidas de vidas ni de infraestructura y el país no tendría que
movilizar recursos para atender la situación. Por lo tanto, no se trata de un
desastre. Pero un terremoto de magnitud menor, puede provocar un desastre de
grandes proporciones si ocurre en un area densamente poblada, o si causa el
colapso de edificios esenciales como hospitales o escuelas que no hallan sido
construidas apropiadamente.
En
consecuencia, el grado de riesgo al que está expuesto un país o un grupo de
población cuando sobreviene a un evento natural violento depende principalmente
de dos factores: la amenaza y la vulnerabilidad.
La vulnerabilidad
de un edificio, una población o un país se determina por su predisposición al
daño o pérdida durante un desastre. Entonces, el factor de riesgo se obtiene
relacionando la probabilidad de ocurrencia de un evento de cierta intensidad
con la vulnerabilidad de los elementos expuestos al evento.
El
riesgo no es un concepto abstracto, muchos países o comunidades han diseñado
mapas para ilustrar su grado de riesgo, los cuales no solo muestran las zonas
con la más alta probabilidad de ocurrencia de una amenaza de cierta magnitud,
sino la infraestructura vulnerable en dichas zonas.
En
América existen amenazas de todo tipo, las más comunes se clasifican según sean
de orígen geológico como los terremotos, los tzunamis, los volcanes o los
deslizamientos; o hidrometeorológicos como huracanes, tormentas tropicales,
inundaciones y sequías.
Existe
una estrecha relación entre la vulnerabilidad a los desastres y el desarrollo
económico. Por ejemplo, el proceso de urbanización acelerada y
desorganizada en América Latina
contribuye a su vulnerabilidad y también propicia la degradación ambiental y la
pobreza, la cual a su vez determina el uso de técnicas de construcción
inadecuadas. Otros factores, como el crecimiento demográfico y los bajos
niveles de educación, se relacionan estrechamente con el problema de la
vulnerabilidad.
En la
mayoría de países en desarrollo, el crecimiento de la población urbana ha
aumentado, mientras que tiende a disminuir en los más desarrollados. Este
crecimiento se debe no solo al aumento de las tasas de natalidad, sino que
también a la tendencia migratoria desde las áreas rurales hacia las zonas
urbanas, especialmente de gente de escasos recursos que busca establecerse en
las ciudades para obtener un mejor acceso a los servicios y a las fuentes de
trabajo, con el resultado de la creación de asentamientos precarios en zonas
marginales.
Los
desastres naturales en han demostrado invariablemente que quienes sufren más el
impacto son aquellos con bajos ingresos y viviendas de mala calidad. La pobreza
también es la mayor causa de migración interna e internacional, lo cual plantea
serios desafíos tanto en términos de ayuda inmediata, así como en los esfuerzos
para el desarrollo a largo plazo.
El
continente americano comparte un problema común a otras regiones del mundo: los
pobres no solo soportan una cuota desmedida del impacto de los desastres, sino
que además se encuentran en desventaja durante las fases de rahabilitación y
reconstrucción. Antes del desastre, estos grupos dependen de sus escasos
ingresos, muchas veces originados en su propio hogar, para la supervivencia
diaria. El desastre no sólo les destruye su fuente de trabajo, sino que es
difícil que pueda afrontar gastos adicionales en la compra de materiales para
la reconstrucción. De esta forma, se acelera el ciclo de empobrecimiento y,
consecuentemente, aumenta la vulnerabilidad frente a los desastres.
El
tipo de construcciones, tanto como la densidad en las áreas de mayor amenaza,
es un factor que incrementa la vulnerabilidad.
El
ambiente que rodea a los asentamientos humanos contribuye a la ocurrencia de
desastres. En algunos casos, este entorno no puede modificarse y la población
debe adaptarse para evitar las serias consecuencias inherentes a la locación.
En
otros casos, la acción humana para modificar el entorno es la que produce los
desastres. El uso irracional de la tierra, la deforestación y la degradación
ambiental crean condiciones precarias que multiplican los efectos de los
desastres.
A
pesar de que el concepto de riesgo es concreto y cuantificable, es un parámetro
relativo ya que depende de la percepción que sobre él tengan las comunidades.
La población intenta constantemente disminuir su vulnerabilidad ante las
amenazas, mientras trata de mantener un equilibrio entre el riesgo tolerable y
los beneficios asociados. Sin embargo, es diferente la medida de riesgo que
establecen los planificadores, de la aceptación que la población pueda tener de
estas cifras, de modo que no sólo desee reducir el riesgo sino que disponga de
los medios para hacerlo. Muchas familias que viven en áreas afectadas
frecuentemente por inundaciones reconstruyen sus viviendas en los mismos
sitios, a la espera de las donaciones de alimentos, vestimenta y materiales de
construcción por parte de los organismos encargados del manejo de emergencias.
Los planificadores consideran inaceptable el riesgo de vivir a orillas de un río, y la solución ideal
sería la reubicación de estas familias, pero para las personas familiarizadas
con estas áreas, podrían ser aún más atemorizantes las amenazas desconocidas, y
por ende insisten en quedarse.
En
América Latina existen relaciones importantes entre las amenazas naturales, la
vulnerabilidad de cada comunidad o población, y los riesgos que cada uno
enfrenta de sufrir los efectos de un desastre. La idea de todos los que trabajan en desastres es
llegar a convencer a la gente de que deben disminuir su vulnerabilidad para
superar el riesgo.
C. Avances:
En
los últimos 20 años se han producido importantes avances en la manera en que
los países del continente y la comunidad internacional se preparan y responden
ante casos de desastres naturales. Muchos gobiernos tienen organismos bien
establecidos encargados de mejorar la capacidad nacional de respuesta ante
desastres.
En
un inicio, la respuesta de emergencia estaba a cargo de las fuerzas armadas, la
cruz Roja y, en el caso de los países de habla inglesa del Caribe, del
gobernador. Hoy día, la respuesta es responsabilidad de las oficinas de defensa
civil, que por lo general dependen del Ministerio de Defensa o del Interior.
Estos entes coordinan y organizan la respuesta del país ante los desastres, a
la vez que mantienen el orden público y la seguridad nacional.
A pesar
de los avances en el manejo de emergencias, entre los años 1970 y 1985 los
sistemas de defensa civil mostraban una
tendencia, comprensible bajo regímenes militares a confundir ''coordinación''
con ''mando'', de modo que se creaban conflictos y se desaprovechaban los
recursos del sector salud y otras entidades públicas. Las instituciones
gubernamentales y privadas competían por el liderazgo y por acaparar el
reconocimiento nacional e internacional. .
En
1986, adoptaron una política regional destinada a mejorar la coordinación de la
asistencia internacional en el sector salud. Todos los países tienen
coordinadores de desastres dentro de sus ministerios de salud, que no solo
coordinan la ayuda en casos de desastre, sino que continuamente actualizan los planes
de emergencia y organizan la capacitación de médicos y de personal sanitario en
general. Los ministerios de relaciones exteriores de varios países han
establecido procedimientos relativos a la función que deben desempeñar las
misiones diplomáticas en los países donantes y en los países beneficiarios,
durante la fase de respuesta a los desastres.
Desde
los años ochenta, los organismos de defensa civil comenzaron a incluir dentro
de sus actividades los aspectos de preparación del público para los desastres.
A medida que se involucraron en la preparación de planes y programas de manejo
de desastres, estuvieron mejor capacitados y equipados para entrenar personal
de otros sectores y para expandir su organización desde el nivel local al
regional.
Hacia
la mitad de la década de los ochenta, se inició la integración de las agencias
y organizaciones nacionales involucradas en atención de desastres, y con la
asesoría técnica de organismos internacionales como la oficina de Asistencia al
exterior en casos de Desastre de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (OFDA/USAID), Organización Panamericana de la Salud
(OPS) y otros, identificaron las prioridades de cada una, para evitar la
duplicidad de actividades. En la mayoría de los casos, las instituciones de
defensa civil reconocieron la necesidad de una participación más activa de las
comunidades en la preparación para desastres.
CAPITULO SEGUNDO:
FUNCION DE LAS FFAA EN CASOS DE
DESASTRES NATURALES
I. Generalidades:
A. Las
condiciones existentes de la sociedad organizadas o en proceso de desarrollo se
fundamentan en una serie de aspiraciones, deseos y voluntades, que permiten
mantener con acentuada velocidad el ritmo de la vida de relación; y constituyen
estímulos para la materialización de intereses vitales, que marcan el
desarrollo cultural, económico y técnico de los grupos sociales.
B.
Entre los intereses vitales tenemos el de la sobrevivencia, esto es vivir en
condiciones mejores de ambiente y de autonomía general.
C. De
la sobrevivencia se derivan dos imposiciones básicas: El Bienestar y Seguridad.
II. Seguridad
Nacional:
A.
Seguridad nacional es el grado relativo de garantía que a través de acciones
políticas, económicas, sico‑sociales y militares, un estado puede
proporcionar permanentemente o en una época determinada a la Nación para la
consecución y salvaguardar sus objetivos nacionales a despecho de los
antagonismos existentes.
El
concepto de seguridad nacional envuelve directa o indirectamente todas las
actividades del Estado.
1. En el campo Político‑Administrativo:
las relaciones internas tales como el
mantenimiento del orden, la organización, preparación y empleo de las
FFAA y las normas, ordenamiento, ejecución y conducción de las actividades
anteriores. Por otro lado el mantenimiento externo del respeto a la soberanía
nacional y del prestigio internacional.
2.
Los integrantes del campo económico‑financiero, tales como la
producción y sus factores de infraestructura, el comercio, la elaboración y
ejecución presupuestarias, el control de la moneda y del crédito.
3. Los dependientes del campo sicosocial,
tales como los factores normales y sicológicos, la educación, la cultura y la
salud pública, las garantias individuales y la aplicación de la justicia, las
relaciones de trabajo, la previsión y la asistencia social.
III. Defensa
Civil:
Son todas aquellas actividades y
medidas llevadas a cabo para reducir los efectos sobre la población civil
ocasionados tanto por el enemigo externo como interno, al territorio nacional,
o por un desastre producido por un fenómeno natural.
IV.
Movilización de Defensa:
Es el empleo de la economía
gubernamental y la nacional para satisfacer los requerimientos esenciales
civiles y militares.
V.
Participación de la JID en Desastres.
A:
El papel de la Junta Interamericana de Defensa en la Preparación ante
Desastres Naturales y la Mitigación de sus Efectos. La JID desempeña funciones
en tres áreas, educación, comunicación y coordinación
1.
Educación:
El
Plan de Estudios del Colegio Interamericano de Defensa incluye ejercicios,
conferencias y presentaciones sobre la preparación para los desastres naturales
y la mitigación de sus efectos. En particular, estos programas incluyen trabajo
con altos funcionarios de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
(ONGs) que prestan asistencia en caso de desastres. En general estas
presentaciones ofrecen a los cursantes un entendimiento de los requerimientos
esenciales
2. Comunicación:
La JID presta asistencia informando a los
miembros de la JID y a las naciones miembros de la Organización de Estados
Americanos sobre el trabajo de asistencia que está siendo desplegado en caso de
desastres graves. Por ejemplo, durante las inundaciones acaecidas en Venezuela,
la JID suministró actualizaciones del trabajo de asistencia en desarrollo con
la finalidad de informar y reforzar el apoyo prestado durante esta situación de
emergencia. En un futuro próximo, la JID suministrará más información sobre
capacitación para casos de desastres y otras actividades relacionadas a través
de su website. Los planes actuales incluyen un resumen de las lecciones
aprendidas en experiencias anteriores, una lista de directrices operacionales,
puntos de contacto y eventos importantes en el área de entrenamiento.
3. Coordinación:
La JID
participa del Comité Interamericano sobre Mitigación de Desastres Naturales de
la OEA. Este Comité está a cargo del desarrollo de un marco estratégico para la
OEA en el apoyo a los trabajos de asistencia humanitaria, la asistencia al
financiamiento de programas de mitigación de desastres y el desarrollo de
directrices para la realización de apreciaciones por país. En este sentido la
JID ofrece una perspectiva militar a los diálogos que se establecen con otras
organizaciones miembros tales como la organización Panamericana de la Salud, El
Banco Interamericano de Desarrollo y el Comité Internacional de la Cruz Roja.
Las FFAA de todos los paises tradicionalmente han sido las primeras en
reaccionar ante casos de desastres en el continente, poniendo al servicio de la
población los recursos tanto humanos como materiales con que cuentan, además se
mantienen en constante relación con el tema de los desastres desarrollando
ejercicios conjuntos entre las diferentes fuerzas de los paises Americanos por
medio de las Fuerzas Aliadas Humanitarias que se han llevado a cabo en paises
como Honduras, Guatemala, República Dominicana y seminarios sobre desastres en
Argentina, con la participación de las FFAA de España, Bolivia, Colombia,
Chile, Brasil, Paraguay, Uruguay, Mexico, EEUU y Organizaciones no
Gubernamentales, OEA, JID, Departamento de Defensa de EEUU, Universidad de
Tulane (Nueva Orleans) y Organización Panamericana de la Salud, con la
finalidad de lograr un mejor entendimiento sobre la materia entre las ONG's y
las FFAA de los respectivos países. (Anexos
"A" y “B” ).
VI. Cumbres de las Américas:
En Diciembre de 1994, 34 líderes
democráticamente electos de nuestro hemisferio, se reunieron en la cumbre de
las Américas en Miami, a lo largo de la década continuaron estas en Willamsburg
1995, San Carlos de Bariloche 1996, Cartagena 1998 hasta Manaos 2000 donde
además de los temas tratados se puso énfasis en que debe estimularse la
cooperación en el area de atención a desastres naturales.
CAPITULO TERCERO
ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES EN CASOS DE DESASTRES NATURALES
I. Instituciones del Estado en una Emergencia:
v Las Instituciones del estado estarán organizadas dentro del esquema de
la reducción de desastres en apoyo al organismo encargado de las emergencias de
cada país.
v Todas las instituciones del estado tienen la obligación de proporcionar
los recursos a su disposición al organismo encargado de las Emergencias en caso
de un desastre y apoyar a la Institución
armada en caso de guerra, de acuerdo a la Legislación interna de cada
uno.
v Las autoridades civiles a todos los niveles (Centrales, Departamentales
y Municipales) no solamente tienen la responsabilidad de la utilización de su
propio personal en forma eficiente, así
como sus recursos, sino que también deben estar en capacidad de funcionar con
personal, servicios y recursos que no sean del Estado, que sean agregados o se
requieran para el mantenimiento de una economía en tiempo de emergencia.
II. Continuidad del Gobierno:
Siempre
se debe conservar la autoridad durante las emergencias, al faltar cualquier
elemento en el mando lo debe sustituir su segundo. Las medidas para asegurar el mantenimiento de la autoridad son
las siguientes:
A. Establecimiento de la cadena
de mando.
B. Conservación de Registros
Especiales.
C. Establecimiento de Puestos de Comando Alternos (en todo nivel del
gobierno).
D. Utilización completa de los recursos disponibles del Gobierno en el
de la seguridad nacional será menos destructiva y se podrá afrontar con mayor
éxito.
E. Es responsabilidad de todas las
Dependencias, Ministerios,
Direcciones Generales y Oficinas
Administrativas el mantener una cadena de Mando a fin de facilitar en
caso de ausencia del Superior el
restablecimiento de las funciones normales.
F. Todas las autoridades y en los diferentes niveles deberán establecer
sus ubicaciones alternas, las cuales deberán ser conocidas por el personal a
fin de hacer más eficaz el desempeño de sus
responsabilidades. Estas ubicaciones alternas deberán estar equipadas
con los suficiente medios de control
(teléfonos y radio) y alejados lo suficiente de cualquier peligro ya sea
de un ataque (áreas de posibles
blancos) o de donde pueda afectar mucho más un fenómeno natural. También debe
ser lo suficientemente cerca para poder emitir las órdenes oportunas y medidas
a efecto de que el país se fortalezca
económicamente. Una economía fuerte apoya en forma adecuada el esfuerzo de
Defensa de la Nación. El poderío militar, tanto defensivo como ofensivo, es el
factor principal disuasivo que impide una agresión del enemigo.
G. La Prevención, de acuerdo con la capacidad productiva del país, tanto
humana como en maquinaria es de suma importancia para la sobrevivencia a
cualquier ataque y a cualquier tipo de arma, así como también a todo tipo de
desastres, caso de que ocurra un ataque o un desastre con el equilibrio de los
tres elementos.
III. Las Características del Area.
La alta densidad de población y las infraestructuras costosas hacen que
las ciudades sean más susceptibles al impacto de eventos naturales. La adopción de medidas de mitigación en
estas áreas es más necesaria y justificable económicamente que en áreas menos
desarrolladas. Asimismo, las áreas
urbanas cuentan con más posibilidades de lograr los acuerdos institucionales
necesarios para llevar a cabo el manejo de amenazas.
Es probable que en pequeñas poblaciones la única alternativa
económicamente factible sea adoptar medida de mitigación no estructurales. Estas poblaciones pueden contar hasta cierto
punto con la asistencia del gobierno para avisarles de la inminencia de un
evento o para hacerle frente al mismo.
Por este motivo, un aspecto muy importante del manejo de amenazas es
organizar a la comunidad local para que sea capaz de enfrentarse eficazmente
con estos sucesos.
Asimismo, las características físicas de la tierra, las normas sobre su
uso, la susceptibilidad a determinados riesgos, el nivel de ingresos y las
caracteristicas culturales condicionan las opciones de un área para enfrentarse
con eventos naturales.
A. Los Participantes en el Drama:
Dentro de los “actores” involucrados en el proceso de manejo de
amenazas se encuentran los organismos de planificacion, ministerios ejecutivos,
centros de preparación y respuesta a emergencias, la comunidad científica y de
ingeniería, comunidades locales, organismos de asistencia técnica, entidades de
financiamiento para el desarrollo y organizaciones no gubernamentales, sin
mencionar los diversos “actores” del sector privado.
Cada entidad tiene sus propios intereses y enfoques. Esta variedad
resulta a veces conflictiva y puede aumentar las dificultades de planificación
y ejecución de un programa de manejo de amenazas. Conociendo de antemano las dificultades y peculiaridades que
presenta cada enfoque, éstas podrán ser abordadas.
Los organismos de planificación a menudo no están familiarizados con la
información disponible sobre amenazas naturales o, no saben cómo incorporarla
adecuadamente en la planificación del desarrollo.
Los ministerios ejecutivos también están poco familiarizados con esta
información o con la manera de adaptarla al desarrollo. En los proyectos para el desarrollo de
nuevas carreteras, sistemas de energía, telecomunicaciones, irrigación, etc,
generalmente no se considera la mitigación de amenazas naturales. Más aún, los
ministerios difícilmente colaboran entre sí para identificar la relación entre
los proyectos que tiene a su cargo o para definir la información que requieren
en común impidiendo que la misma se pueda recopilar en forma cooperativa.
Los centros de preparación para emergencias tradicionalmente han optado por desempeñar un papel
exclusivamente de preparación y reacción, olvidándose de establecer una
relación entre la preparación para emergencias y la mitigación de amenazas a
largo plazo.
Mas aún, no han prestado la suficiente atención a la vulnerabilidad de
sus propias infraestructuras, por lo que cuando un evento natural destruye
estos centros las víctimas del desastre no tienen a dónde recurrir.
Las comunidades locales están al tanto del impacto potencial de las
amenazas naturales, pero generalmente tienen pocas oportunidades de participar
en la preparación de proyectos de desarrollo y menos aún, en el establecimiento
de prioridades para evaluar las amenazas naturales y reducir la vulnerabilidad.
Los organismos de cooperación técnica no incluyen sistemáticamente
evaluaciones sobre las amenazas naturales ni actividades de reducción de
vulnerabilidad en el proceso normal de preparación de sus proyectos. Un estudio
sobre el impacto de amenazas conducido una vez formulado el proyecto, no es
adecuado. Las amenazas deben ser
consideradas lo más tempranamente posible, de tal manera que los proyectos se
preparen teniendo en cuenta este factor.
Las entidades de financiamiento para el desarrollo se involucran activamente en la
reconstrucción y rehabilitación de un desastre, pero no insisten en que se
incluyan evaluaciones de amenazas o actividades de mitigación y reducción de
vulnerabilidad al otorgar préstamos para actividades de desarrollo corrientes
(no relacionadas con desastres).
Asimismo, se muestran reacias a incorporar dichas consideraciones en la
evaluación de proyectos.
Otras consideraciones institucionales: La mayoría de los organismos en
América Latina y el Caribe tienen poco conocimiento y experiencia en técnicas
de manejo de amenazas. Por esta razón,
si un organismo de cooperación técnica propone incorporar estas consideraciones
en la planificación y formulación de un proyecto, necesariamente tiene que
superar el escepticismo del personal local.
Lógicamente, esto significa un costo adicional en la formulación del
proyecto, pero el gasto extra puede pagar altos dividendos.
B. Evaluacion del Riesgo:
Son varios los asuntos que se toman en cuenta al decidir si las
amenazas naturales deben, o no, ser consideradas en la planificación del
desarrollo y en la formulación de proyectos y si se consideran, cómo debe
hacerse.
Primero, la mayoria de gobiernos y organismos financieros
internacionales no están convencidos de que sea apropiado considerar las
amenazas naturales al evaluar proyectos.
Segundo, el personal directivo se enfrenta continuamente con objetivos
competitivos y contradictorios, entre los cuales la reducción de amenazas
naturales es sólo uno más. La técnica
denominada análisis multicriterio puede ofrecer un camino para decidir la
importancia relativa que se le debe adjudicar a los distintos objetivos, aún
antes de haberse identificado y formulado los proyectos.
Tercero, determinados grupos de interés pueden apoyar u oponerse brevemente
a un proyecto. Si se requiere que los
proyectos seleccionados sean en beneficio de las sociedad en conjunto, se
deberán encontrar soluciones para tales conflictos que puedan ser más o menos
satisfactorias para todas las partes.
Una vez resueltos estos asuntos, se necesitará llevar a cabo una
evaluación objetiva de riesgos como parte de la evaluación general del proyecto
de inversión. Hay varios métodos de
evaluación económica que sirven para este propósito.
1. Actitudes Hacia el Peligro que Imponen los Eventos Naturales
Deben considerarse los riesgos naturales al analizar proyectos en el
sector público. El inversionista del
sector privado tiende a rechazar propuestas de proyectos de alto riesgo, pero
hay quien considera que los gobiernos deben tomar una posición neutral frente
al riesgo.
Dado que los costos y los beneficios de los proyectos públicos se
comparten entre toda la sociedad, el riesgo que cada individuo enfrenta es
mínimo. Como los riesgos están
ampliamente repartidos, la pregunta es si los gobiernos deberían ser
indiferentes frente a dos proyectos similares, uno de alto y otro de bajo
riesgo, siempre que ambos tengan el mismo valor presente neto.
En general se ha reconocido la existencia de una secuencia cíclica de
etapas, que se ha denominado el ciclo de los desastres.
Dichas
etapas son las siguientes:
PREVENCION.
MITIGACION.
PREPARACION.
ALERTA.
RESPUESTA.
REHABILITACION.
RECONSTRUCCION.
El desarrollo está integrado de manera implícita en cada una de las
etapas, entendiendo éste como el aumento acumulativo y durable unido a cambios
sociales, de cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de un país y su
población, tendientes a mantener y mejorar la seguridad y la calidad de la vida
humana.
Por lo tanto, de la secuencia antes mencionada se deriva que al manejo
de los desastres corresponde el esfuerzo de prevenir la ocurrencia, mitigar las
pérdidas, prepararse para las consecuencias, alertar la presencia, responder a
la emergencia y recuperarse de los efectos de los desastres. Tareas que se llevan a cabo en tres fases:
antes, durante y después del desastre.
La Administración para Desastres es el componente del sistema social
que se define como el planeamiento, la organización, la dirección y el control,
de las actividades relacionadas con el manejo de los desastres en cualesquiera
de sus tres fases.
a. Antes
Actividades previas al desastre: prevención, mitigación, preparación y
alerta. El objetivo de la PREVENCION es
evitar que ocurra el evento; la MITIGACION pretende aminorar el impacto del
mismo reconociendo que en ocasiones no es posible evitar su ocurrencia; la
PREPARACION estructura la respuesta y la ALERTA corresponde a la notificación
formal de un peligro inminente.
b. Durante
Actividades de
RESPUESTA al desastre. Son aquellas
llevadas a cabo durante el período de emergencia o inmediatamente después de
ocurrido el evento. Estas actividades
pueden envolver acciones de evacuación de comunidades, de búsqueda y rescate,
de asistencia y alivio a poblaciones afectadas y acciones que se realizan
durante el tiempo en que la comunidad se encuentra desorganizada y los
servicios básicos de infraestructura no funcionan.
El período de
emergencia es dramático y traumático, por esa razón es que la mayor atención de
los medios de comunicación y de la comunidad internacional esta puesta en esta
etapa.
c. Despues
Actividades posteriores al desastre, que corresponden en general al
proceso de recuperación, el cual se subdivide en:
Que corresponde al período de transición que se inicia al final de la
etapa de emergencia y en el cual se restablecen los servicios básicos
indispensables y el sistema de abastecimientos de la comunidad afectada.
Existe una estrecha interdependencia entre las distintas actividades de
cada etapa y cada etapa a su vez está intimamente relacionada con las demás.
Este hecho no permite delimitar con exactitud cada etapa, ni indicar un
comienzo o fin del ciclo en forma precisa.Por ejemplo, durante la etapa de
respuesta a la emergencia, el administrador para desastres puede tomar
decisiones que contribuirán a promover una recuperación más rápida.
CAPITULO CUARTO
ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES EN CASOS DE DESASTRES
NATURALES.
El
trabajo de la OEA y otros organismos internacionales están enfocados en ayudar
a los países a planificar su desarrollo regional y preparar proyectos de
inversión compatibles a nivel prefactibilidad.
También
en este sentido, las amenazas naturales deben ser consideradas como un aspecto
integral del proceso de planificación de desarrollo.
Dentro
de este contexto se deben identificar los elementos de la infraestructura
vital: aquellos componentes o segmentos críticos de los medios productivos,
infraestructura y sistemas de apoyo que deben tener la menor vulnerabilidad
posible y ser considerados como prioritarios en las actividades de respuesta a
un desastre.
A. Reducción
del Impacto:
Las
experiencias tanto en América Latina y del Caribe como en otras regiones,
demuestran que la mitigación de las amenazas naturales está mejorando.
La
instalación de sistemas de alerta en varios países del Caribe ha disminuído el
número de fatalidades causadas por huracanes.
La prohibición, impuesta por las compañias de seguros, del
establecimiento permanente en zonas de inundación han reducido
significativamente los daños causados por las inundaciones en zonas
vulnerables.
En
evaluaciones sectoriales de amenazas naturales conducidas por la OEA sobre, por
ejemplo, energía en Costa Rica y agricultura en Ecuador, se ha demostrado el
ahorro en capital y en producción que puede lograrse invirtiendo modestamente
en la mitigación de las amenazas naturales, mediante la reducción de vulnerabilidad
y una mejor planificación sectorial.
Sin
embargo, queda mucho por hacer. En
general el manejo de amenazas en America Latina y en el Caribe no ha sido
totalmente satisfactorio por varias razones, entre otras, la falta de
concientización sobre el tema, la falta de incentivos políticos y la idea
preconcebida de que los desastres son “naturales”. Pero hay nuevas técnicas disponibles, las experiencias están
siendo analizadas y transmitidas, los países en desarrollo están demostrando su
interés en el tema y los organismos financieros están contemplando su apoyo.
Si se
alientan estas tendencias favorables, se está cerca de lograr una reducción
significativa de los efectos de los eventos naturales en el desarrollo en
America Latina y en el Caribe.
B. Código de Conducta
El
propósito del Código de Conducta es preservar normas de comportamiento. No se
tratan en él detalles de las operaciones, como por ejemplo la forma de calcular
las raciones alimentarias o de establecer un campamento de refugiados. Su propósito
es más bien mantener los elevados niveles de independencia, eficacia y
resultados que procuran alcanzar las organizaciones no gubernamentales (ONG) y
el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en sus
intervenciones a raíz de catástrofes. Se trata de un código de carácter
voluntario que respetarán todas las organizaciones no gubernamentales que lo
suscriban, movidas por el deseo de mantener las normas en él establecidas.
Normas
de conducta para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja y las organizaciones no gubernamentales en programas motivados por
catástrofes:
1. Lo
primero es el deber humanitario.
2. La
ayuda prestada no está condicionada por la raza, el credo o la nacionalidad de
los beneficiarios ni ninguna otra distinción de índole adversa.
3. La
ayuda no se utilizará para favorecer una determinada opinión política o
religiosa.
4. Nos
empeñaremos en no actuar como instrumentos de política exterior gubernamental
5.
Respetaremos la cultura y las costumbres locales.
6.
Trataremos de fomentar la capacidad para hacer frente a catástrofes utilizando
las aptitudes y los medios disponibles a nivel local y, siempre que proceda,
cooperaremos con las estructuras gubernamentales.
7. Se
buscará la forma de hacer participar a los beneficiarios de programas en la
administración de la ayuda de socorro
8. La
ayuda de socorro tendrá por finalidad satisfacer las necesidades básicas y,
además, tratar de reducir en el futuro la vulnerabilidad ante los desastres
9. Somos
responsables ante aquellos a quienes tratamos de ayudar y ante las personas o
las instituciones de las que aceptamos recursos.
C. Organismos
de Asistencia.
Cada
uno de los diferentes tipos de organismos de asistencia para el desarrollo
(organismos de cooperación técnica, organismos crediticios y donantes
bilaterales y multilaterales) tiene un papel potencial en apoyo a la evaluación
y mitigación de las amenazas naturales.
Los organismos de cooperación técnica como la OEA, apoyan el
fortalecimiento de instituciones, la investigación, planificación y formulación
de proyectos según sea requerido.
Su
impacto financiero y su influencia política o técnica son limitados, pero su
contribución a la evaluación y mitigación de amenazas naturales dentro de la
planificación regional y sectorial, la identificación de proyectos y los
estudios de prefactibilidad, es importante.
Los
organismos bilaterales tales como el USAID, la CIDA de Canada y los miembros
del Comité de Asistencia para el Desarrollo, proporcionan fondos para proyectos
y cooperación técnica. La mayoría de
los fondos bilaterales son concesionarios y el rendimiento financiero es menos
importante para estos organismos que para los bancos de desarrollo.
Estos
organismos pueden ejercer una influencia considerable en los proyectos que
financian:
1. Los
Bancos Multilaterales de Desarrollo:
Principalmente
el Banco Mundial y los bancos regionales, financian proyectos de desarrollo y
cada día se involucran más en políticas sectoriales de fortalecimiento institucional,
préstamos para programas y ajustes estructurales.
Los
factores principales que determinan sus programas de préstamos son la solidez
financiera y económica de una inversión y la solvencia de las instituciones que
solicitan el crédito.
Dentro
de estos parámetros pueden influir significativamente en asuntos de mitigación
de amenazas naturales.
2. Agencias de Cooperación
Técnica.
Las
actividades que incluyen los organismos de cooperación técnica, tales como la
OEA, en una estrategia para promover la evaluación y mitigación de las amenazas
naturales son:
a. Apoyo a las instituciones
nacionales de planificación.
A
menos que tengan la capacidad institucional para incorporar información sobre
amenazas naturales en el proceso de planificación de manera intersectorial, los
gobiernos generalmente no se entusiasmarán por considerar proyectos de
inversión individuales desde este punto de vista.
b. Apoyo a proyectos piloto.
Al
hacer evaluaciones sobre amenazas naturales en proyectos piloto, es posible demostrar
cómo hacerlas y cuáles son las medidas de mitigación que pueden proponerse y
generar así una mayor demanda cuando los gobiernos soliciten financiación de
proyectos a los organismos.
c. Apoyo a la creación de una
base de información.
Una
vez que la información necesaria para hacer una evaluación de amenazas
naturales está disponible, sus implicaciones para proyectos individuales de
inversión son dificiles de ignorar.
d. Vinculación con los esfuerzos
de auxilio y reconstrucción.
Después
de ocurrido un desastre es más facil interesar a los gobiernos y a los
organismos de asistencia para el desarrollo en la evaluación y mitigación de
amenazas naturales.
e. Evaluación de amenazas dentro de la planificación sectorial.
Al
incorporar la evaluación de amenazas naturales en la planificación de los
sectores agrícola, energía, vivienda, turismo, transporte y otros, debería ser
posible considerar las amenazas naturales en relación con varios tipos de
proyectos antes de identificar inversiones específicas.
f. Inclusión de aspectos financieros y económicos de riesgos en los
métodos de preparación de proyectos.
Al
estimar los beneficios que se obtendrían evitando las pérdidas directas
causadas por un evento natural y los costos de utilizar las medidas de
mitigación no estructurales apropiadas, será más fácil examinar la verdadera
importancia que éstas tienen en proyectos de inversión individuales.
El
conocimiento de las pérdidas de inversiones y los costos de reparación en que
incurren tanto el gobierno como el sector privado y la distribución de estos
costos y daños, aumentaría la conciencia sobre el tema entre todos aquellos
interesados.
g. Estudios de casos de principios o componentes dirigidos a la
mitigación de amenazas naturales en el diseño de proyectos.
Con
ejemplos de experiencias pertinentes a amenazas naturales, se puede demostrar
cómo la financiación puede responder más a los riesgos. Dentro de estas experiencias están sistemas
de seguros y responsabilidad para inversiones, derechos de propiedad diseñados
para incentivar la mitigación, responsabilidad institucional de coordinar el
auxilio después de la ocurrencia de un desastre con la evaluación y mitigación
de riesgos, etc.
La OEA ha iniciado programas dentro de todas estas áreas, mediante la
cooperación técnica directa, capacitación, investigación aplicada y
participación en conferencias y seminarios internacionales. Pero la necesidad de dichas actividades es
mucho mayor a lo que permiten los recursos actuales. Los organismos de financiación deberían participar más.
El Centro Regional de Información sobre
Desastres (CRID) es una iniciativa patrocinada por seis organizaciones, que
decidieron mancomunar esfuerzos para asegurar la recopilación y diseminación de
información disponible sobre el tema de desastres en América Latina y el
Caribe.
Estas
organizaciones son:
Ø
La
Organización Panamericana de la Salud - (Oficina Regional de la Organización
Mundial de la Salud).
Ø La Estrategia Internac